คนไร้รัฐ

จาก ThaiPoliticsGovernment

สถานการณ์ด้านคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในภาคเหนือของประเทศไทย : คืออะไร ? ควรจัดการอย่างไร ? โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร รายงานเพื่อเสนอหลักสูตรการเสริมสร้างสังคมสันติสุข รุ่นที่ ๑ สถาบันพระปกเกล้า เริ่มเขียนเมื่อวันที่ ๒๓ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๕๒ เขียนเสร็จเมื่อวันที่ ๓๐ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๕๒

---

เค้าโครงรายงาน

---

๑. เป้าหมายของงานเขียน ๒. ความไร้รัฐคนไร้สัญชาติ : คืออะไร ? ๓. คนในข้อเท็จจริงใดที่ประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติ ? ๔. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนางอาคุม เชอมือ แห่งจังหวัดเชียงรายโดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ทั้งที่มีสัญชาติไทยที่อาศัยในพื้นที่ห่างไกลของภาคเหนือของประเทศไทย ๕. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนางสาวมึดา นาวานารถ แห่งจังหวัดแม่ฮ่องสอน โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่อาศัยในพื้นที่ห่างไกลของภาคเหนือของประเทศไทย ๖. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนายใสแดง แก้วธรรม แห่งจังหวัดเชียงใหม่โดยรัฐไทย  : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่อาศัยในพื้นที่ชายแดนของภาคเหนือของประเทศไทย ๗. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของอาจารย์อายุ นามเทพ แห่งจังหวัดเชียงใหม่ โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ที่หนีภัยความตายเข้ามาอาศัยในประเทศไทย แต่กลมกลืนกับรัฐไทยแล้ว ๘. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนางมาต ลุงยอน แห่งจังหวัดเชียงใหม่โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ที่หนีภัยความตายเข้ามาอาศัยในประเทศไทย แต่ยังมิได้กลมกลืนกับรัฐไทย ๙. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนายแสงชัย ปันนากุล แห่งจังหวัดเชียงใหมโดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ที่หนีภัยความตายเข้ามาอาศัยในประเทศไทย แต่ยังมิได้กลมกลืนกับรัฐไทย ๑๐. บทส่งท้าย

---

บทนำ

---

๑. เป้าหมายของงานเขียน

---

หลักสูตรการเสริมสร้างสังคมสันติสุข รุ่นที่ ๑ สถาบันพระปกเกล้า (ซึ่งต่อไปจะเรียกเพียงสั้นๆ ว่า “สสสส.๑”) ได้ตระหนักว่า สาเหตุหนึ่งที่ทำให้สังคมไม่สันติสุขก็คือปัญหาสิทธิในสถานะบุคคลที่มนุษย์ในสังคมไทยประสบอยู่ เรามักจะเรียกคนที่มีปัญหาสถานะบุคคลว่า “คนไร้รัฐคนไร้สัญชาติ (Stateless and Nationality - less People)” ดังนั้น หัวข้อนี้จึงถูกจัดให้เป็นหัวข้อที่นักศึกษาจะต้องศึกษาทั้งในเชิงหลักคิดและปรากฏการณ์จริง อันทำให้นักศึกษา สสสส.๑ จึงต้องลงพื้นที่เพื่อทำความเข้าใจปัญหาดังกล่าวและเพื่อสร้างข้อเสนอแนะในการจัดการสถานการณ์ด้านคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในประเทศไทย รายงานฉบับนี้จึงเป็นผลงานการศึกษาของนักศึกษา สสสส.๑ ซึ่งทำหน้าที่ศึกษาสถานการณ์ด้านสันติสุขของประชากรที่มีปัญหาสถานะบุคคลในภาคเหนือของประเทศไทย อันจะนำไปใช้สำหรับการจัดการปัญหาในลักษณะเดียวกันที่จะเกิดในพื้นที่อื่นของประเทศไทยก็ได้เช่นกัน

---

๒. ความไร้รัฐคนไร้สัญชาติ : คืออะไร ?

---

๒.๑. นิยามของคำว่า “คนไร้สัญชาติ” คนไร้สัญชาติ ก็คือ คนซึ่งไม่ได้รับการยอมรับให้มีสถานะเป็นคนมีสัญชาติของรัฐใดเลย (Nationality - less) ภายหลังจากได้พิจารณากฎหมายว่าด้วยสัญชาติของรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวโดยแท้จริง (Genuine link) กับบุคคลนั้น อันได้แก่ กฎหมายของรัฐเจ้าของดินแดนอันเป็นถิ่นที่เกิดหรือถิ่นที่ตั้งบ้านเรือนของบุคคล หรือกฎหมายของรัฐเจ้าของตัวบุคคลผู้เป็นบุพการีหรือคู่สมรสของบุคคล ๒.๒. นิยามของคำว่า “คนไร้รัฐ” แต่อย่างไรก็ตาม คนไร้สัญชาติอาจไม่ “ไร้รัฐ” (Stateless) หากปรากฏต่อไปว่า มีรัฐใดรัฐหนึ่งยังยอมรับให้ “สิทธิอาศัย” แก่คนไร้สัญชาตินั้น ทั้งนี้ เพราะการได้รับอนุญาตให้มีสิทธิอาศัยในดินแดนของรัฐใด ก็ย่อมหมายความว่า รัฐนั้นยินยอมที่จะมีสถานะเป็น “รัฐเจ้าของดินแดนอันเป็นภูมิลำเนาของบุคคลนั้น” (State of Domicile) บุคคลนั้นจึงอาจตั้งบ้านเรือนอยู่ในดินแดนของรัฐนั้นได้ บุคคลนั้นจึงมีภูมิลำเนาตามกฎหมายมหาชนอยู่ในรัฐนั้น อันทำให้บุคคลนั้นมีสิทธิที่จะร้องขอลงรายการสถานะบุคคลของตนในทะเบียนราษฎร (Civil Registration) ของรัฐนั้นได้ อันมีความหมายต่อไปว่า บุคคลนั้นย่อมมีสถานะเป็น “ราษฎร” หรือ “พลเมือง” หรือ “citizen” หรือ “people” ของรัฐที่ยอมรับให้สิทธิอาศัยแก่เขานั่นเอง ขอให้สังเกตว่า เมื่อปรากฏว่า บุคคลไม่มีสัญชาติของรัฐใด ผลก็คือ เขาจะไม่มีรัฐเจ้าของสัญชาติ (State of Nationality) แต่ถ้าเขามีสิทธิอาศัยในประเทศใดประเทศหนึ่ง เขาก็จะมีรัฐเจ้าของภูมิลำเนา โดยผลที่สุด เขาก็จะมี “รัฐเจ้าของตัวบุคคล”(Personal State) เขาย่อมไม่ใช่ “คนไร้รัฐ” (Stateless Persons) ข้อเสียประการเดียวที่ได้รับ ก็คือ เขาจะเป็นคนต่างด้าวในสายตาของทุกประเทศบนโลก ดังนั้น คนไร้รัฐ (Stateless Persons) จึงได้แก่บุคคลที่ไม่มีข้อเท็จจริงอันทำให้ได้สัญชาติของรัฐใดเลยและไม่ได้รับอนุญาตให้อาศัยอยู่ในประเทศใด กล่าวคือ ไม่อาจเป็นคนชาติของรัฐใดเลยบนโลก ทั้งไม่อาจตั้งบ้านเรือนอาศัยอยู่ในประเทศใดเลยบนโลก เป็นคนต่างด้าว (Aliens) สำหรับทุกรัฐ และเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายสำหรับทุกรัฐ เป็นคน “เถื่อน” เป็นคนผิดกฎหมายสำหรับทุกดินแดน

---

๓. คนในข้อเท็จจริงใดที่ประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติ ?

---

ไม่ว่าจะเป็นคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในพื้นที่ใดก็ตาม ย่อมหมายถึงคนใน ๔ สถานการณ์ด้วยกัน กล่าวคือ (๑) คนที่อาศัยอยู่ในถิ่นห่างไกล อาทิ ในพื้นที่สูง หรือในทะเล (๒) คนในพื้นที่ชายแดน (๓) คนในสถานการณ์หนีภัยความตาย และ (๔) คนไร้รากเหง้า จะเห็นว่า ในภาคเหนือของประเทศไทย ก็ปรากฏมีคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในทั้ง ๔ สถานการณ์ อันได้แก่

ในสถานการณ์แรก คนจำนวนหนึ่งในภาคเหนือตกเป็นคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติเพราะอาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล กล่าวคือ บนพื้นที่สูง อันทำให้ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐไทย และทุกรัฐบนโลก กรณีตัวอย่างของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติในกรณีนี้ ก็คือ ชาวไทยภูเขาหลายเผ่าหรือบุคคลบนพื้นสูงหลายชาติพันธุ์วรรณา แม้มีงานวิชาการไม่น้อยที่เคยศึกษาและสรุปปัญหาความทุกข์ยากของคนในภาคเหนือของประเทศไทย แต่ทุกงานระบุตรงกันว่า คนในภาคเหนือที่ประสบความทุกข์ยากมากที่สุด ก็คือ ชาวเขาหรือที่ทางราชการเรียกว่า “บุคคลบนพื้นที่สูง” ซึ่งประสบความไร้รัฐและความไร้สัญชาติ เราพบว่า ปัญหานี้ของบุคคลพื้นที่สูงส่งผลให้พวกเขาเข้าไม่ถึงสิทธิในการพัฒนาคุณภาพชีวิต และเสี่ยงต่อการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน เราพบว่า ความไร้รัฐไร้สัญชาติของคนในพื้นที่ห่างไกลที่เกิดขึ้นจากการไม่ได้รับการบันทึกการเกิดในทะเบียนบุคคลของรัฐใดเลยในโลก ซึ่งมักมีสาเหตุ ๒ ประการดังต่อไปนี้ (๑) บุพการีไม่ไปแจ้งการเกิดต่อรัฐเจ้าของสัญชาติของบุพการีหรือรัฐเจ้าของดินแดนที่บุตรเกิดให้แก่บุตรของตน หรือ (๒) รัฐปฏิเสธที่จะรับแจ้งการเกิดของบุคคลแม้จะปรากฏอย่างชัดเจนว่า บุคคลนั้นเกิดในดินแดนของรัฐหรือบุพการีของบุคคลนั้นมีสัญชาติของรัฐ นอกจากนั้น เราจะต้องตระหนักว่า ชาวไทยภูเขาหรือมนุษย์ที่อาศัยบนภูเขาหรือพื้นที่สูงในภาคเหนือของประเทศไทยอาจถูกจำแนกโดยสิทธิในสัญชาติได้เป็น ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑) กลุ่มที่มีสัญชาติไทยโดยผลของกฎหมาย และ (๒) กลุ่มที่ไม่มีสัญชาติไทย แต่หากเรากลับมาจำแนกโดยกฎหมายการทะเบียนราษฎร เราจะพบว่า ชาวไทยภูเขาหรือมนุษย์ที่อาศัยบนภูเขาหรือพื้นที่สูงในภาคเหนือของประเทศไทยอาจถูกจำแนกโดยสถานะทางทะเบียนราษฎรได้เป็น ๒ ลักษณะ (๑) กลุ่มที่ไร้รัฐหรือไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎร และ (๒) กลุ่มที่ไม่ไร้รัฐหรือมีสถานะทางทะเบียนราษฎร และเมื่อหันมาศึกษาความเป็นจริงของเรื่อง เราพบว่า ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงจำนวนหนึ่งมีข้อเท็จจริงฟังได้ว่า มีสัญชาติไทย แต่ไร้รัฐหรือไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎร หรือถูกบันทึกเป็นคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎร หรือในทิศทางตรงข้าม เราพบว่า ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงจำนวนหนึ่งมีข้อเท็จจริงฟังได้ว่า เป็นคนต่างด้าว กล่าวคือ ไม่มีสัญชาติไทย และยังไร้รัฐหรือไม่มีสถานะทางทะเบียนราษฎร หรือถูกบันทึกเป็นคนสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎร ซึ่งประเด็นหลังอาจจะเกิดจากเจตนาทุจริตของฝ่ายที่เกี่ยวข้องหรือไม่ก็ได้ จะเห็นว่า ความสับสนดังกล่าวจึงสร้างบรรยากาศการทำงานที่หวาดระแวงของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง และความหวาดระแวงนี้เองที่นำมาซึ่งความล่าช้าและไร้ประสิทธิภาพในการจัดการปัญหา เพื่อความเข้าใจในเรื่องนี้ เราจะศึกษากรณีของนางอาคุม เชอมือ ชาวไทยภูเขาที่มีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยโดยการเกิด และกรณีของนางสาวมึดา นาวานารถ มนุษย์ที่อาศัยบนพื้นที่สูงที่ไม่มีสถานะเป็นคนสัญชาติในขณะที่เกิด แต่บุคคลทั้งสองประสบปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมาย ในวาระต่อไป เพื่อใช้เป็นกรณีศึกษาปัญหาความไร้สัญชาติของคนในพื้นที่ห่างไกลของภาคเหนือ

ในสถานการณ์ที่สอง คนจำนวนหนึ่งในภาคเหนือตกเป็นคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติเพราะอาศัยอยู่ตามแนวชายแดน ซึ่งเป็นพื้นที่ทับซ้อนของอำนาจอธิปไตยของรัฐสองรัฐที่มีชายแดนประชิดติดกัน อันทำให้เกิดความสับสนและคลุมเครือในการกำหนดสถานะคนสัญชาติของประชากรที่อาศัยอยู่บนพื้นที่ดังกล่าว ซึ่งอาจเกิดปัญหาสถานะบุคคล ๒ ลักษณะ อันได้แก่ (๑) ประชากรที่มีชื่อในทั้งสองทะเบียนราษฎร ซึ่งอาจมีสัญชาติเดียวหรือสองสัญชาติก็ได้ และ (๒) ประชากรที่ไม่มีชื่อในทั้งสองทะเบียนราษฎร ซึ่งทำให้ไร้รัฐเลยทีเดียวหรือเพียงไร้สัญชาติ เราพบว่า ความไร้รัฐไร้สัญชาติของคนในพื้นที่ชายแดนอาจเกิดขึ้นจากการไม่ได้รับการบันทึกการเกิดในทะเบียนบุคคลของรัฐใดเลยในโลกเช่นกัน แต่ยังมีสาเหตุมาจากการถูกถอนชื่อออกจากทะเบียนราษฎรของรัฐ หรือเสียสิทธิที่จะใช้สัญชาติไทยไปโดยไม่ได้รับสัญชาติอื่นมาแทนที่ เพื่อความเข้าใจในเรื่องนี้ เราจะนำกรณีของนายใสแดง แก้วธรรมมาศึกษาในวาระต่อไปเพื่อใช้เป็นกรณีศึกษาปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของคนชายแดนในภาคเหนือ

ในสถานการณ์ที่สาม คนจำนวนหนึ่งในภาคเหนือตกเป็นคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติเพราะหนีภัยความตายจากรัฐต่างประเทศเข้ามาอาศัยในภาคเหนือ เราพบว่า คนหนีภัยความตายจากรัฐต่างประเทศมาอาศัยในภาคเหนือจำนวนข้างมากมาจากประเทศพม่า แต่ข้างน้อยมาจากประเทศลาว นอกจากนั้น เราอาจจำแนกคนหนีภัยความตายในภาคเหนือเป็น ๓ ลักษณะ โดยพิจารณาจากลักษณะของปัญหาสถานะบุคคล กล่าวคือ (๑) คนหนีภัยความตายที่อาจยังมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐต้นทาง แต่ก็ไม่อาจใช้สิทธิในสัญชาติของประเทศต้นทางได้ คนในสถานการณ์นี้จึงตกอยู่ในสภาพ “คนเสมือนไร้รัฐไร้สัญชาติ” กล่าวคือ คนในสถานการณ์นี้อาจยังมีสิทธิในสัญชาติของประเทศต้นทาง แต่ไม่อาจใช้สิทธินี้ได้จริง (๒) คนหนีภัยความตายที่อาจเคยมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐต้นทางเท่านั้น แต่ในวินาทีที่อพยพเข้ามาในประเทศไทย พวกเขาถูกโยนทิ้งออกมาแล้วจากทะเบียนราษฎรดังกล่าว ทั้งนี้ อาจเพราะถูกถอนชื่อออกจากทะเบียนราษฎรของรัฐ หรือเสียสิทธิที่จะใช้สัญชาติไทยไปโดยไม่ได้รับสัญชาติอื่นมาแทนที่ คนในสถานการณ์นี้จึงตกอยู่ในสภาพ “คนไร้รัฐไร้สัญชาติโดยแท้” มิใช่เพียงเสมือน และ (๓) คนหนีภัยความซึ่งเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่เกิดในรัฐต่างประเทศ กล่าวคือ ไม่ได้รับการบันทึกการเกิดในทะเบียนบุคคลของรัฐต้นทางและรัฐอื่นใดเลยในโลกเช่นกัน คนในสถานการณ์นี้ย่อมเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติโดยแท้ มิใช่เพียงเสมือนเช่นกัน เพื่อความเข้าใจในเรื่องนี้ เราจะนำกรณีของอาจารย์อายุ นามเทพซึ่งเป็นคนหนีภัยความตายที่กลมกลืนกันสังคมไทย และนางมาต ลุงยอน ซึ่งเป็นคนหนีภัยความตายที่ยังไม่กลมกลืนกับสังคมไทย มาศึกษาในวาระต่อไปเพื่อใช้เป็นกรณีศึกษาปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของคนหนีภัยความตายในภาคเหนือ

ในสถานการณ์ที่สี่ คนจำนวนหนึ่งในภาคเหนือตกเป็นคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติเพราะตกเป็นคนไร้รากเหง้า เราอาจจำแนกคนไร้รากเหง้าในภาคเหนือเป็น ๒ ลักษณะ โดยพิจารณาจากลักษณะของปัญหาความไร้รากเหง้า กล่าวคือ (๑) คนไร้รากเหง้าที่ไม่อาจรู้สถานที่เกิดและชื่อบุพการี คนในสถานการณ์นี้จึงตกอยู่ในสภาพ “คนไร้รัฐไร้สัญชาติโดยสิ้นเชิง”กล่าวคือ เราไม่อาจกำหนดจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดระหว่างพวกเขาและรัฐ โดยธรรมชาติ พวกเขาจึงไม่มีรัฐที่มีจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิด การยอมรับให้สัญชาติไทยภายหลังการเกิดจึงเป็นหนทางเดียวที่จะขจัดปัญหาความไร้สัญชาติ เพราะประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับเขา แม้เป็นเพียงจุดเกาะเกี่ยวภายหลังการเกิด สัญชาติไทยที่อาจให้อาจจะเป็นสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ หรือโดยการสมรส (๒) คนไร้รากเหง้าที่รู้สถานที่เกิด แต่ไม่ทราบชื่อบุพการี คนในสถานการณ์นี้จึงไม่ตกอยู่ในสภาพ “คนไร้รัฐไร้สัญชาติโดยสิ้นเชิง” กล่าวคือ เรายังอาจกำหนดจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดระหว่างพวกเขาและรัฐเจ้าของดินแดนอันเป็นถิ่นที่เกิด การยอมรับให้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยการเกิดจึงเป็นหนทางเดียวที่จะขจัดปัญหาความไร้สัญชาติเช่นกัน เพราะประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับเขา เพราะเขาไม่ทราบว่า รัฐใดที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับบุพการี ? และ (๓) คนไร้รากเหง้าที่รู้สถานที่เกิดและชื่อบุพการี แต่พลัดพรากจากบุพการี จนไม่อาจพิสูจน์จุดเกาะเกี่ยวกับรัฐเจ้าของตัวบุคคลของบุพการี คนในสถานการณ์นี้จึงไม่ตกอยู่ในสภาพ “คนไร้รัฐไร้สัญชาติโดยสิ้นเชิง” กล่าวคือ เรายังอาจกำหนดจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดระหว่างพวกเขาและรัฐเจ้าของดินแดนอันเป็นถิ่นที่เกิด และเขายังมีความหวังที่ตามหาตัวบุพการีจนเจอและกำหนดจุดเกาะเกี่ยวระหว่างพวกเขากับรัฐเจ้าของตัวบุคคลของบุพการี การยอมรับให้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยการเกิดจึงเป็นหนทางสุดท้ายที่จะขจัดปัญหาความไร้สัญชาติ หากความพยายามที่จะสืบค้นตัวบุพการีล้มเหลว เพื่อความเข้าใจในเรื่องนี้ เราจะนำกรณีของนายแสงชัย ปันนากุลมาศึกษาในวาระต่อไปเพื่อใช้เป็นกรณีศึกษาปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของคนไร้รากเหง้าในภาคเหนือ

---

๔. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนางอาคุม เชอมือ แห่งจังหวัดเชียงรายโดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ทั้งที่มีสัญชาติไทยที่อาศัยในพื้นที่ห่างไกลของภาคเหนือของประเทศไทย

---

งานศึกษาวิจัยมากมายทำให้เราทราบว่า กฎหมายไทยยอมรับว่า บุคคลบนพื้นที่สูงที่อาศัยอยู่แต่ดั้งเดิมติดแผ่นดินไทย กล่าวคือ เกิดในประเทศไทยจากบิดามารดาที่เกิดในประเทศไทย แม้เป็นชนกลุ่มน้อย แต่ก็มีสัญชาติไทย หากยังมิได้รับการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนราษฎร พวกเขาก็จะประสบปัญหาความไร้รัฐ ทั้งที่มีสัญชาติไทย และเราก็พบว่า บุคคลบนพื้นที่สูงจำนวนไม่น้อยถูกบันทึกผิดในทะเบียนราษฎร กล่าวคือ ถูกบันทึกว่า เป็นคนต่างด้าว ทั้งที่มีข้อเท็จจริงครบองค์ประกอบของคนสัญชาติไทยโดยการเกิด มีนโยบายมากมายเพื่อจัดการปัญหาความไร้สถานะทางกฎหมายให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง ซึ่งฝ่ายความมั่นคงของรัฐไทยถือเป็น “ชนกลุ่มน้อยกลุ่มแรก” กล่าวคือ คนหรือชุมชนที่เกิดในประเทศไทยและบิดามารดาก็เป็นคนที่เกิดและอาศัยอยู่ในประเทศไทยมาตั้งแต่ดั้งเดิม กระบวนการแก้ไขปัญหาเริ่มต้นมาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๑๗ ฝ่ายความมั่นคงของรัฐเชื่อว่า แม้บุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มนี้จะอาศัยอยู่มานานแล้ว แต่พวกเขาไม่มีความสามารถที่จะเข้าใจภาษาไทย พวกเขาเป็นคนในกลุ่มชาติพันธุ์พื้นเมือง เช่น อาข่า มูเซอ กะเหรี่ยง โดยข้อกฎหมาย พวกเขามีสัญชาติไทยโดยผลอัตโนมัติของกฎหมายเพราะเกิดในประเทศไทยและบิดามารดาเป็นคนที่เกิดในประเทศไทย แต่ด้วยบิดามารดาเกิดก่อนระบบทะเบียนราษฎรของรัฐไทย และพวกเขาตกสำรวจทางทะเบียนราษฎร บุตรหลานจึงตกอยู่ในความไม่เชื่อของเจ้าหน้าที่ของรัฐว่า เป็นคนสัญชาติไทย แต่เมื่อเขาไม่มีความเกี่ยวพันกับประเทศใดในโลก เขาจึงตกเป็น “คนไร้รัฐโดยข้อเท็จจริง (De facto Stateless Persons)” แม้ว่า โดยกฎหมายไทย เขาควรจะได้รับการยอมรับว่า มีสัญชาติไทย ในหลายสถานการณ์ที่ต้องการการพิสูจน์สัญชาติไทย เราพบว่า มิใช่สิ่งที่ยากเกินกว่าที่วิชาการนิติศาสตร์ในประเทศไทยจะเข้าสนับสนุนได้ แต่ด้วยความไม่ใส่ใจในการติดตามเรื่องทั้งโดยตัวชาวบ้านเองและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ตลอดจนภาควิชาการในพื้นที่ บุคคลนั้นหรือชุมชนนั้นจึงยังไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคล เพราะไม่มีความพยายามที่จะบันทึกชื่อพวกเขาในทะเบียนราษฎร และออกเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลสำหรับพวกเขา เราจึงหยิบยกกรณีนางอาคุม เชอมือมาเป็นตัวอย่างของชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงกลุ่มนี้ ปรากฏตามทะเบียนสำรวจบุคคลในบ้านของกรมประชาสงเคราะห์ นางอาคุม เชอมือเกิดเมื่อวันที่ ๑ มกราคม พ.ศ.๒๔๖๔ ณ จังหวัดเชียงราย โดยมีบิดาชื่อนายเซรา และมารดาชื่อนางอาตี ทั้งบิดาและมารดาเป็นชาวเขาเผ่าอาข่าที่เกิดในประเทศไทย ตามข้อมูลของศูนย์สงเคราะห์ นางอาคุมน่าจะเป็นกรณีสืบสายโลหิตมาจากชาวเขาเผ่าอาข่าที่อาศัยอยู่ในจังหวัดเชียงรายมาตั้งแต่ดั้งเดิม เรามักเรียกชาวเขากลุ่มที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยมาตั้งแต่ดั้งเดิมว่า “ชาวเขาที่อาศัยอยู่ติดแผ่นดิน” มิใช่ชาวเขาที่อพยพมาจากนอกประเทศไทย ในหลวงรัชกาลที่ ๖ ทรงประกาศใช้ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ในวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ และผลอันหนึ่งก็คือ ทรงใช้กฎหมายฉบับนี้เป็นเครื่องมือในการพระราชทานสัญชาติไทยให้แก่บุตรของคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย โดยมาตรา ๓ (๓) แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ บุคคลที่เกิดในประเทศไทยย่อมได้สัญชาติไทยโดยการเกิด บทกฎหมายนี้ใช้ในการยอมรับให้สัญชาติไทยแก่บุคคลในสถานการณ์นี้ตั้งแต่วันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ จนถึงวันที่ ๑๒ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๕ จึงเป็นสิ่งที่ไม่อาจโต้แย้งได้ว่า นางอาคุม เชอมือได้สัญชาติไทยมาตั้งแต่เกิด แม้ว่าบิดามารดาจะมิใช่คนที่สืบสายโลหิตไทยก็ตาม ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า นางอาคุมและชาวเขาในสถานการณ์เดียวกันจึงเป็นชาวเขากลุ่มแรกที่ได้รับพระราชทานสัญชาติไทยจากพระเจ้าแผ่นดิน แต่อย่างไรก็ตาม ใน พ.ศ.๒๕๔๒ ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่เราพบตัวนางอาคุมที่บ้านหลีผา อำเภอแม่ยาว จังหวัดเชียงราย นางอาคุมไม่ทราบด้วยซ้ำไปว่า ตนมีสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยเป็น “คนสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักดินแดน” เราอาจวิเคราะห์ปัญหาสถานะบุคคลตามกฎหมายขอนางอาคุม เชอมือดังต่อไปนี้ เราสังเกตได้ในประการแรกว่า นางอาคุมประสบความไร้รัฐมาตั้งแต่เกิดจนถึง พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งเป็นปีที่มีการสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติตามกฎหมายทะเบียนราษฎรให้แก่นางอาคุม ทั้งที่เธอมีสิทธิในสัญชาติตั้งแต่เกิด เราสังเกตได้ในประการที่สองว่า นางอาคุมประสบปัญหาความไร้สัญชาติ แม้จะถูกบันทึกแล้วในทะเบียนราษฎรตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๓๔ ทั้งนี้ เพราะการบันทึกในเวลาดังกล่าวไม่หมายถึงการยอมรับสถานะคนสัญชาติไทยแก่นางอาคุม ในปีนี้ นางอาคุมมิได้ถูกบันทึกในทะเบียนบ้านคนอยู่ถาวร (ท.ร.๑๔) ในสถานะ “คนสัญชาติไทยโดยการเกิด” ดังที่เป็นสถานะตามข้อเท็จจริง อำเภอเมืองเชียงรายบันทึกเพียงว่า นางอาคุมเป็น “บุคคลบนพื้นที่สูง” ในทะเบียนประวัติที่มีชื่อว่า “บุคคลบนพื้นที่สูง” และออกบัตรประจำตัวตามกฎหมายทะเบียนราษฎรที่มีชื่อเดียวกันให้นางอาคุมถือไว้ เหตุผลที่อำเภอเมืองเชียงรายก็ยังมิได้เคยทำทะเบียนราษฎรให้แก่นางอาคุมจนถึง พ.ศ.๒๕๓๔ เป็นเหตุผลง่ายๆ ก็คือ ในขณะที่เกิด นางอาคุมอาศัยอยู่ในป่าลึกในเขตภูเขา บิดามารดาของนางอาคุมไม่มีความรู้ว่า ตนจะต้องไปแจ้งเกิดให้แก่บุตร ตลอดจนไม่รู้ว่า ตนควรจะมีทะเบียนบ้านเพื่อยืนยันความเป็นราษฎรไทย ความเป็นไทยของนางอาคุมจึงมีอยู่ตั้งแต่เธอเกิดคือ ตั้งแต่ พ.ศ.๒๔๖๔ แม้จะยังไม่มีการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่นางอาคุมก็ตาม และนอกจากนั้น ยังอาจยืนยันต่อไปได้ว่า บุตรหลานทุกคนของนางอาคุมย่อมมีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยเช่นกัน และเขาเหล่านี้ จะมีสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยเป็น “คนสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักสืบสายโลหิต” แม้ว่านางอาคุมจะมีสถานะเป็นเพียง “คนสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักดินแดน” หรือแม้ว่า จะยังพิสูจน์ความเป็นไทยของนายทอมอสามีของนางอาคุมมิได้ก็ตาม ปัญหาความเป็นต่างด้าวของบิดาไม่ส่งผลกระทบในทางลบใดๆ เลยต่อบุตรหลาน เหตุผลที่เป็นเช่นนี้ ? ก็อาจจะมาจากปัญหาความไม่รู้ของนางอาคุมเอง ตลอดถึงปัญหาความไม่รู้ของฝ่ายอำเภอในยุคหลังๆ หรือที่เลวร้ายที่สุด ก็คือ อาจจะมีปัญหาการทุจริตของฝ่ายที่เกี่ยวข้องจนทำให้การทำงานเพื่อขจัดปัญหาความไร้รัฐและความไร้สัญชาติให้บุคคลบนพื้นที่สูงเป็นไปอย่างลังเลและหวาดกลัว จึงล่าช้าอย่างมากมาย และอาจเรียกร้องพยานหลักฐานที่บุคคลบนพื้นที่สูงไม่อาจมี เพื่อสร้างความมั่นใจแก่ข้าราชการที่มีหน้าที่ในการลงรายการสัญชาติไทยแก่ “ชนกลุ่มน้อยกลุ่มที่ ๑” กล่าวคือ ชนกลุ่มน้อยที่มีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยโดยผลของกฎหมายแล้ว จึงได้มีการปฏิรูปกฎหมายทะเบียนราษฎรที่ใช้เพื่อการนี้ให้ชัดเจน รัดกุม และเป็นธรรม อันได้แก่ “ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง พ.ศ. ๒๕๔๓” ระเบียบฉบับนี้เริ่มมีผลตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน พ.ศ.๒๕๔๓ กระบวนการลงรายการสัญชาติไทยให้แก่ชนกลุ่มน้อยที่มีสัญชาติไทยภายใต้ระเบียบนี้จึงเริ่มต้นมาตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน พ.ศ.๒๕๔๓ เช่นกัน ปัญหาการปฏิเสธความเป็นไทยของชนกลุ่มน้อยกลุ่มที่ ๑ คงจะคลี่คลายไปในที่สุด แต่น่าจะหมดไปได้เร็วกว่านี้หากไม่ปัญหาอคติหรือปัญหาทุจริตที่ยังปรากฏตัวเป็นอุปสรรคต่อกระบวนการลงรายการสัญชาติไทยให้แก่ชนกลุ่มน้อยที่มีสัญชาติไทย จะเห็นว่า ยังมีคนดังอาคุมและครอบครัวอีกมากมายในพื้นที่ห่างไกลของประเทศไทย ไม่เพียงแต่ในภาคเหนือของประเทศไทย คำถามจึงมีว่า เราจะถ่ายทอดองค์ความรู้ด้านนิติศาสตร์นี้ไปยังพื้นที่ที่ยังจัดการไม่ได้อย่างไร ?

---

๕. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนางสาวมึดา นาวานารถ แห่งจังหวัดแม่ฮ่องสอน โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่อาศัยในพื้นที่ห่างไกลของภาคเหนือของประเทศไทย

---

ฝ่ายความมั่นคงของรัฐไทยจำแนก “คนหรือชุมชนที่เกิดนอกประเทศไทยและเข้ามาในประเทศไทยนานแล้วจนเกิดความกลมกลืนกับประเทศไทยในทางสังคมและวัฒนธรรม และมีบุตรหลานที่เกิดในประเทศไทย” เป็น “ชนกลุ่มน้อยกลุ่มที่ ๒” ซึ่งหมายความว่า แม้ไม่มีสัญชาติไทย แต่หากตกอยู่ในปัญหาสถานะบุคคล กล่าวคือ ประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติ รัฐไทยและรัฐบาลไทยก็ยอมรับความเป็นไปได้ที่จะมีสถานะเป็นคนสัญชาติไทย หรืออย่างน้อยคนต่างด้าวที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมืองและมีสิทธิอาศัยถาวร เราเลือกกรณีศึกษามึดาขึ้นมานำเสนอเพื่อเสนอภาพที่ชัดเจนของคนไร้รัฐคนไร้สัญชาติที่เป็นคนต่างด้าวในวินาทีที่อพยพเข้ามาอาศัยในพื้นที่ห่างไกลของภาคเหนือของประเทศไทย เริ่มต้นจากนายหม่องล่ะซึ่งเป็นบิดาของมึดาอพยพเข้ามาอาศัยอยู่ที่อำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอนของประเทศไทยเมื่อราว พ.ศ.๒๕๑๐ ในขณะที่นางนาบือซึ่งเป็นมารดาของมึดาเข้ามาอาศัยอยู่ที่อำเภอสบเมยในราวพ.ศ.๒๕๑๒ บุคคลทั้งสองเป็นคนชาติพันธุ์กะเหรี่ยงที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า จึงมีสถานะเป็นคนไร้รัฐที่เกิดในประเทศพม่า และเมื่อบุคคลทั้งสองเข้ามาในประเทศไทยโดยไม่ได้รับอนุญาต ทั้งบิดามารดาของมึดาก็มีสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยเป็น “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” ถือเป็น “คนที่มีลักษณะการเข้าเมืองแบบไม่ถาวร” กล่าวคือ ถูกจับโดยตำรวจตรวจคนเข้าเมืองเมื่อใด ก็จะต้องถูกผลักดันออกไปจากประเทศไทย ทั้งที่เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่า การส่งออกไปจากประเทศไทยนั้นเป็นการเสี่ยงภัยความตาย ซึ่งในราวปี พ.ศ.๒๕๐๖ – ๒๕๑๒ นั้น สถานการณ์การสู้รบระหว่างชนกลุ่มน้อยในพม่ายังไม่รุนแรง แม้จะเริ่มต้นแล้ว หม่องล่ะและนามือเดินทางเข้ามาเพื่อมารับจ้างทำงานเหมืองแร่ที่อำเภอสบเมย แต่เมื่อสถานการณ์ในพม่ารุนแรงขึ้น ก็มีความเป็นไปไม่ได้ที่พวกเขาจะกลับไปอาศัยในประเทศพม่าอีกต่อไป พวกเขามิใช่คนหนีภัยความตายในวินาทีที่เข้าสู่ประเทศไทย แต่ในวินาทีต่อมา ก็ไม่มีความเป็นไปได้ที่จะผลักดันพวกเขาออกไปเสี่ยงภัยความตายในพม่า สิ่งแรกที่รัฐบาลไทยได้พยายามทำกับบุคคลในสถานการณ์ด้งหม่องล่ะและนาบือที่อำเภอสบเมย ก็คือ การบันทึกพวกเขาไว้ในทะเบียนประวัติตามกฎหมายไทย กล่าวคือ การขจัดความไร้รัฐให้แก่พวกเขา ความพยายามที่จะขจัดความไร้รัฐให้แก่กะเหรี่ยงกลุ่มนี้เกิดขึ้น ๒ ครั้ง กล่าวคือ ใน พ.ศ.๒๕๓๔ และใน พ.ศ.๒๕๔๒ ซึ่งครอบครัวของมึดานั้นตกหล่นการสำรวจใน พ.ศ.๒๕๓๔ แต่มาได้รับการสำรวจใน พ.ศ.๒๕๔๒ มึดา และครอบครัว รวมถึงคนในหมู่บ้านเดียวกับมึดา เพิ่งได้รับการสำรวจและบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๔๒ แต่ด้วยความล่าช้าในการออกบัตรประจำตัวตามกฎหมายทะเบียนราษฎร ครอบครัวของมึดาตลอดจนคนในหมู่บ้านดังกล่าวเพิ่งได้รับการออกบัตรประจำตัวประเภท “บัตรสำรวจชุมชนบนพื้นที่สูง” เมื่อวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๖ ซึ่งบัตรนี้ มักถูกเรียกย่อๆ โดยประชาชนว่า “บัตรเขียวขอบแดง” เพราะบัตรมีสีเขียวทั้งใบ ยกเว้นเส้นขอบเป็นสีแดง แม้จะไร้สัญชาติ แต่พวกเขาก็มีสถานะเป็นราษฎรไทยประเภทคนอยู่ชั่วคราว จะเห็นว่า คนในสถานการณ์ดังครอบครัวของมึดาย่อมมีสถานะเป็น “คนไร้รัฐโดยข้อกฎหมาย (De Jure Stateless Persons)” กล่าวคือ ไม่มีสัญชาติไทยและไม่ได้รับรองว่า มีสัญชาติของประเทศเจ้าของถิ่นกำเนิดของบุพการี เนื่องจากเดินทางออกมาจากประเทศนั้นจนไม่มีหลักฐานทางทะเบียนราษฎรในประเทศหลังนี้เลย หรืออาจเป็นชนชาติที่มีขัดแย้งทางชาติพันธุ์กับกลุ่มผู้ปกครองประเทศเจ้าของถิ่นกำเนิดของบุพการี โดยเฉพาะชาวไทยใหญ่ หรือชาวกะเหรี่ยงบางกลุ่ม ขอให้ตระหนักว่า นโยบายของฝ่ายความมั่นคงของไทยยอมรับที่จะให้สถานะบุคคลที่ชอบด้วยกฎหมายไทยแก่คนที่มีปัญหาสถานะบุคคลที่อพยพเข้ามานานแล้วจนกลมกลืนกับสังคมไทยและกลับสู่ประเทศต้นทางมิได้ แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการในช่วงก่อน พ.ศ.๒๕๕๑ เพื่อการนี้ยังไม่คืบหน้าตามที่ควร บางโครงการเริ่มมาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๒๗ และ พ.ศ.๒๕๓๘ แต่ส่วนใหญ่เริ่มต้นในปี พ.ศ.๒๕๔๓ มาตรา ๒๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งมีผลตั้งแต่แต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ กำหนดให้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยผลของกฎหมายแก่คนในสถานการณ์เดียวกับมึดา ซึ่งส่วนใหญ่ตกอยู่ในความไร้สัญชาติหรือเสมือนไร้สัญชาติ มาตรา ๒๓ นี้ถูกบัญญัติขึ้นเพื่อคืนสิทธิในสัญชาติไทยให้แก่คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรที่เกิดในประเทศไทยตั้งแต่วันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ จนถึงวันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๕ และบุตรที่เกิดในประเทศไทย ซึ่งความเป็นคนต่างด้าวของบุคคลกลุ่มดังกล่าวเกิดจากผลของข้อ ๑ และข้อ ๒ แห่งประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ แต่ด้วยว่า บุคคลดังกล่าวมีลักษณะกลมกลืนทางสังคม เศรษฐกิจ และวัฒนธรรมแล้วกับประเทศไทย สภานิติบัญญัติแห่งชาติในปี พ.ศ.๒๕๕๐ จึงยอมรับให้สิทธิในสัญชาติไทยให้แก่บุคคลดังกล่าวโดยมาตรา ๒๓ วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ สถานะคนสัญชาติไทยจึงเกิดแก่บุคคลในสถานการณ์ดังกล่าวตั้งแต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ จะเห็นว่า สัญชาตินี้จึงเป็นสัญชาติไทยที่เกิดขึ้นโดยผลอัตโนมัติของกฎหมาย มิใช่สัญชาติไทยโดยผลของคำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ดังเช่นกรณีของสัญชาติไทยโดยผลของมาตรา ๗ ทวิ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติม โดย พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ มึดาเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดการปัญหาความไร้สัญชาติของคนต่างด้าวในพื้นที่ห่างไกลโดยผลของกฎหมายของรัฐสภา เมื่อข้อเท็จจริงฟังได้ว่า มึดาเกิดเมื่อวันที่ ๑๒ กันยายน พ.ศ.๒๕๒๙ ณ เหมืองผาแล บ้านท่าเรือ หมู่ ๘ ตำบลสบเมย อำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอน จากนายหม่องละ ซึ่งเกิดในประเทศพม่าเมื่อ พ.ศ.๒๔๘๗ และจากนางนาบือ ซึ่งเกิดในประเทศพม่าเมื่อ พ.ศ.๒๔๘๘ บิดาและมารดาของมึดาไม่ได้จดทะเบียนสมรสกันตามกฎหมาย และมึดาได้รับการสำรวจและบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๔๒ และถือบัตรประจำตัวประเภท “บัตรสำรวจชุมชนบนพื้นที่สูง” จะเห็นว่า โดยข้อเท็จจริงในขณะที่เกิด จะฟังข้อกฎหมายได้ว่า มึดาย่อมไม่ได้สัญชาติไทยโดยการเกิดตามหลักดินแดนโดยผลของข้อ ๒ แห่งประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ เพราะเกิดในประเทศไทยจากมารดาซึ่งเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองในลักษณะไม่ถาวร โดยไม่ปรากฏบิดาที่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากนั้น จะเห็นอีกว่า ตั้งแต่วันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๕ จนถึงวันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ มึดาถูกถือเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายโดยผลของมาตรา ๗ ทวิ วรรคสาม แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติม โดย พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ แต่อย่างไรก็ตาม แม้ว่ามึดาจะมีสถานะเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย มึดาก็ไม่ถูกส่งออกนอกประเทศไทย เพราะเธอได้รับสิทธิอาศัยชั่วคราวตามมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๕๒ โดยผลของมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๘ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๔๓ ในที่สุด ในวันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ มีผล จึงฟังได้ว่า มึดาเป็นบุคคลเป้าหมายของมาตรา ๒๓ แห่งกฎหมายนี้ หากปรากฏข้อเท็จจริงครบตามที่มาตรา ๒๓ วรรคแรกกำหนด กล่าวคือ (๑) มึดาเกิดในประเทศไทย (๒) ถ้าบุคคลผู้นั้นอาศัยอยู่จริงในราชอาณาจักรไทยติดต่อกันโดยมีหลักฐานทางทะเบียนราษฎร และ (๓) เป็นผู้มีความประพฤติดี หรือทำคุณประโยชน์ให้แก่สังคมหรือประเทศไทย ในส่วนวิธีการบังคับการตามสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ นั้น ย่อมเป็นไปตามที่กำหนดในมาตรา ๒๓ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งหากเราอ้างบทบัญญัติแห่งวรรคนี้ เราจะพบว่า เป็นบทบัญญัติที่เชื่อมให้ “นายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่น” ต้องทำหน้าที่ตามกฎหมายทะเบียนราษฎร อย่าเข้าใจผิดเด็ดขาดว่า นายอำเภอเป็นผู้มี “อำนาจอนุญาตให้สัญชาติ” แก่มึดา ในทางตรงข้าม กฎหมายกำหนดให้นายอำเภอมี “หน้าที่ลงรายการสัญชาติไทย” ให้แก่มึดา ขอให้สังเกตว่า สัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ ของมึดานี้เป็นไปโดยผลของกฎหมาย ดังนั้น ผู้ให้สัญชาติไทยแก่มึดา ก็คือ ในหลวงรัชกาลที่ ๙ ซึ่งทรงลงพระปรมาภิไธยใน พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ นั่นเอง ขอให้สังเกตว่า แม้อำเภอสบเมยจะออกบัตรประชาชนให้แก่มึดาในวันที่ ๓ กันยายน พ.ศ.๒๕๕๑ แต่สิทธิในสัญชาติไทยของมึดาก็เริ่มต้นตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๓ วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ กล่าวคือ เริ่มต้นตั้งแต่วันที่ ๒๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ ขอให้ตระหนักว่า บุคคลในสถานการณ์เดียวกับมึดา ย่อมมีความสามารถที่จะได้รับสิทธิในสัญชาติไทยตามมาตรา ๒๓ ได้เฉกเช่นมึดาทุกประการ จะเห็นว่า การถือบัตรประจำตัวคนต่างด้าวตามกฎหมายทะเบียนราษฎรที่เรียกว่า “บัตรเขียวขอบแดง” ของมึดา ไม่ทำให้เธอต้องเสียสิทธิตามมาตรา ๒๓ วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ ในความเป็นจริง บุคคลที่ถือบัตรคนต่างด้าวตามกฎหมายทะเบียนราษฎรประเภทต่างๆ ย่อมมีสิทธิในลักษณะเดียวกับมึดา หากมีข้อเท็จจริงครบตามที่กำหนดในมาตรา ๒๓ วรรคแรก แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ เฉกเช่นมึดา ในท้ายที่สุด อำเภอมิได้มีหน้าที่เพียงลงรายการสัญชาติไทยให้แก่มึดาในทะเบียนบ้านเท่านั้น แต่ยังมีหน้าที่ต้องลงรายการสัญชาติไทยใน “เอกสารการทะเบียนราษฎรตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร” ทั้งหมดตามที่กำหนดในมาตรา ๒๓ วรรคสอง แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ.๒๕๕๑ จะเห็นว่า ยังมีคนดังมึดาและครอบครัวอีกมากมายในพื้นที่ห่างไกลของประเทศไทย ไม่เพียงแต่ในภาคเหนือของประเทศไทย คำถามจึงมีเป็นครั้งที่สองว่า เราจะถ่ายทอดองค์ความรู้ด้านนิติศาสตร์นี้ไปยังพื้นที่ที่ยังจัดการไม่ได้อย่างไร ?

---

๖. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนายใสแดง แก้วธรรม แห่งจังหวัดเชียงใหม่โดยรัฐไทย  : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติที่อาศัยในพื้นที่ชายแดนของภาคเหนือของประเทศไทย

---

คนชายแดนที่อยู่ห่างไกลจำนวนไม่น้อยตกเป็นคนไร้รัฐไร้สัญชาติ และในลักษณะที่ไม่แตกต่างไปจากคนที่มีปัญหาสถานะบุคคลเพราะอาศัยอยู่ในพื้นที่ห่างไกล ดังเช่นอาคุมและมึดา พวกเขาอาจจะมีสถานะเป็นคนสัญชาติไทยหรือคนต่างด้าวตามกฎหมายสัญชาติก็ได้ หรือพวกเขาอาจจะมีสถานะเป็นคนมีรัฐมีสัญชาติหรือไร้รัฐไร้สัญชาติก็ได้ตามกฎหมายทะเบียนราษฎร และในระหว่างกระบวนการพิสูจน์สถานะบุคคลตามกฎหมาย พวกเขาก็จะถูกรัฐไทยถือว่า เป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย ซึ่งอาจจะได้รับสิทธิอาศัยชั่วคราวตามกฎหมายคนเข้าเมืองหรือไม่ ก็ได้ หรืออาจจะให้เพียงการผ่อนผันเชิงนโยบาย อันนำไปซึ่งการถูกจับกุมเพราะผิดกฎหมายคนเข้าเมือง อันส่งผลต่อไปยังโอกาสที่จะตกเป็นเหยื่อของการละเมิดสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานหลายรูปแบบ เราเลือกใสแดงขึ้นมาเป็นกรณีศึกษาของคนชายแดนที่มีสัญชาติไทยที่ต้องประสบความไร้รัฐความไร้สัญชาติ และความผิดกฎหมายคนเข้าเมืองมาอย่างครบถ้วน จนกระทั่งได้รับการยืนยันในสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดจากศาลปกครองสูงสุดใน พ.ศ.๒๕๔๘ กล่าวคือ ๓๕ ปีหลังจากที่เขาเกิดในประเทศไทย การแก้ไขปัญหาความไร้รัฐความไร้สัญชาติของคนชายแดนเป็นเรื่องที่ยากที่สุด เพราะรัฐมีความหวาดระแวงในการจัดการปัญหา เพราะโดยธรรมชาติของคนชายแดน ก็คือ คนที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับหลายรัฐอธิปไตย แนวคิดในสมัยดั้งเดิม รัฐพยายามบังคับให้คนชายแดนเลือกถือสัญชาติเพียงสัญชาติเดียว และออกกฎหมายมากำหนดโทษที่ใช้สิทธิในหลายสัญชาติ แต่ในปัจจุบัน แนวคิดของรัฐในปัจจุบันยอมรับในโอกาสดีของคนของที่เป็นของรัฐหลายรัฐ จึงเลิกบังคับคนชายแดนหรือคนหลายจุดเกาะเกี่ยวอื่นให้เลือกสัญชาติ การมาถึงของอนุสัญญายุโรปว่าด้วยสัญชาติ ค.ศ.๑๙๙๐ นำมาซึ่งการคิดใหม่ในกฎหมายสัญชาติ นักนิติศาสตร์สมัยใหม่เรียนรู้ที่จะใช้ความหลายจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐของมนุษย์ให้เป็นประโยชน์ในการสร้างประชาคมระหว่างรัฐที่กลมกลืนและเป็นเอกภาพ ซึ่งแนวคิดนี้ได้สร้างความเข้มแข็งให้แก่ประชาคมยุโรป ซึ่งเรียกกันทั่วไปว่า “EU (European Union)” สำหรับรัฐไทย เราไม่มีแนวคิดปฏิเสธการมีหลายสัญชาติในประวัติศาสตร์ของกฎหมายสัญชาติไทย เรามีปัญหาเพียงความเข้าใจผิดในเรื่องนี้ ซึ่งน่าจะมาจากนักเรียนนอกที่ไปเรียนกฎหมายในประเทศที่ปฏิเสธสิทธิที่จะมีหลายสัญชาติ และไม่เคยเข้ามาตรวจสอบตัวบทกฎหมายไทย จึงได้มีแนวคิดแบบที่ผิดไปจากประวัติศาสตร์กฎหมายสัญชาติไทย และทำให้เกิดบรรยากาศที่หวาดระแวงในการจัดการคนชายแดนที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับหลายรัฐ ซึ่งน่าจะมีสิทธิที่จะมีหลายสัญชาติโดยธรรมชาติ ใสแดงเป็นเหยื่อคนหนึ่งของความหวาดระแวงในการกำหนดสิทธิในสัญชาติไทยของอำเภอแม่อายตั้งแต่เกิดจนถึงปัจจุบัน ใสแดง แก้วธรรมเป็นหนึ่งในชาวบ้านแม่อาย ๑,๒๔๓ คนที่ถูกถอนชื่อออกจาก ทร.๑๔ โดยประกาศของอำเภอแม่อายเมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๕ แต่ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งเมื่อวันที่ ๓๐ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๔๘ เพื่อเพิกถอนประกาศการถอนชื่อของอำเภอแม่อายฉบับดังกล่าว และการเพิกถอนนี้มีผลทำให้อำเภอแม่อายมีหน้าที่ที่จะต้องนำเอาชื่อของชาวบ้านแม่อายทั้ง ๑,๒๔๓ คนกลับเข้าสู่ ทร.๑๔ และยอมรับให้มีสถานะของคนสัญชาติไทยดังที่ได้รับการยอมรับก่อนที่จะถูกถอนชื่อออกจากทะเบียนราษฎรเมื่อวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๕ ทั้งนี้ จนกว่าจะพิสูจน์ข้อเท็จจริงได้ว่า การพิสูจน์สัญชาติไทยของชาวบ้านแม่อาย ๑,๒๔๓ คนก่อนวันที่ ๕ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๕ นั้นเป็นไปโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมายสัญชาติ ปัญหาในวันนี้ของใสแดงและเพื่อนร่วมชะตากรรมอีก ๑,๒๔๒ คน ก็คือ พวกเขาควรจะทำอย่างไรเพื่อที่จะพิสูจน์ได้ว่า พวกเขามีสัญชาติไทยโดยการเกิด ? กฎหมายไทยยอมรับสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดของใสแดงหรือไม่ ? เมื่อฟังได้ว่า ใสแดงเกิดใน พ.ศ.๒๕๑๓ ก็จะสรุปได้ว่า กฎหมายที่มีผลกำหนดปัญหาการได้สัญชาติไทยโดยการเกิดของใสแดง ก็คือ มาตรา ๗ และ ๘ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ฉบับดั้งเดิม รวมตลอดถึงมาตร ๑๐ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ สำหรับกฎหมายที่กำหนดปัญหาการเสียสัญชาติไทยโดยการเกิดนี้ของใสแดง ก็คือ มาตรา ๒๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ฉบับดั้งเดิม และข้อ ๑ แห่ง ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ รวมถึงมาตรา ๑๑ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ โดยข้อกฎหมายข้างต้น ใสแดงจะมีสิทธิในสัญชาติไทยได้ ก็ต่อเมื่อ ใสแดงมีข้อเท็จจริงอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้ ในประการแรก บุคคลจะมีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดา หาก (๑) บุคคลเกิดจากบิดาซึ่งเป็นคนสัญชาติไทย (๒) บิดานั้นได้สมรสตามกฎหมายกับมารดาก่อนบุตรเกิด กล่าวคือบิดาเป็นบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะที่บุตรเกิด และ (๓) ยังไม่มีการประกาศให้บุคคลเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา ในประการที่สอง บุคคลจะมีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดา หาก (๑) เกิดจากมารดาซึ่งเป็นคนสัญชาติไทย และ (๒) ยังไม่มีการประกาศให้บุคคลเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา ในประการที่สาม บุคคลจะมีสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน หาก (๑) บุคคลเกิดในประเทศไทย (๒) ไม่ปรากฏว่า บิดากับมารดาเป็นคนต่างด้าว ซึ่งฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีสถานะเป็นบุคคลที่มีเอกสิทธิและความคุ้มกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ (๓) ไม่ปรากฏว่า บิดากับมารดาเป็นคนต่างด้าวซึ่งเข้าเมืองในลักษณะไม่ถาวร และ (๔) ยังไม่มีการประกาศให้บุคคลเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา แล้วใสแดงจะพิสูจน์ได้หรือไม่ว่า ตนมีข้อเท็จจริงอย่างใดอย่างหนึ่งดังกล่าวข้างต้น  ? ใสแดงอาจได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตหรือไม่ ? โดยหลักกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติ ใสแดงอาจได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดาหากพิสูจน์ได้ว่า พ่อหน่อมีสัญชาติไทย หรือใสแดงอาจได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดาหากพิสูจน์ได้ว่า แม่แอมีสัญชาติไทย ดังนั้น เพื่อพิสูจน์ให้ได้ว่า ใสแดงมีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิต ก็จะต้องพิสูจน์ให้ได้ว่า บิดาหรือมารดาของใสแดงมีสัญชาติไทยในขณะที่ใสแดงเกิดหรือไม่ ? กฎหมายไทยยอมรับสถานะคนสัญชาติไทยโดยการเกิดของพ่อหน่อและแม่แอของใสแดงหรือไม่ ? เมื่อฟังได้ว่า พ่อหน่อและแม่แอเกิดก่อน พ.ศ.๒๔๙๕ ก็จะสรุปได้ว่า กฎหมายที่มีผลกำหนดปัญหาการได้สัญชาติไทยโดยการเกิดของพ่อหน่อและแม่แอ ก็คือ มาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ รวมถึงมาตรา ๑๐ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ สำหรับกฎหมายที่กำหนดปัญหาการเสียสัญชาติไทยโดยการเกิดนี้ของใสแดง ก็คือ มาตรา ๒๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ฉบับดั้งเดิม และข้อ ๑ แห่ง ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ ลงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ รวมถึงมาตรา ๑๑ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ โดยข้อกฎหมายดังกล่าว พ่อหน่อและแม่แอก็จะมีสิทธิในสัญชาติไทย ก็ต่อเมื่อบุคคลทั้งสองมีข้อเท็จจริงอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้ ในประการแรก บุคคลจะมีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดา หาก (๑) บุคคลเกิดจากบิดาซึ่งเป็นคนสัญชาติไทย (๒) บิดาได้สมรสตามกฎหมายกับมารดาก่อนบุตรเกิด กล่าวคือ บิดาเป็นบิดาที่ชอบด้วยกฎหมายในขณะที่บุตรเกิด และ (๓) ยังไม่มีการประกาศให้บุคคลเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา ในประการที่สอง บุคคลจะมีสัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดา หาก (๑) บุคคลเกิดจากมารดาซึ่งเป็นคนสัญชาติไทยในขณะที่บุตรเกิด และ (๒) ยังไม่มีการประกาศให้บุคคลเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา ในประการที่สาม บุคคลจะมีสัญชาติไทยโดยหลักดินแดน หาก (๑) บุคคลเกิดในประเทศไทย (๒) ในขณะที่บุตรเกิด ไม่ปรากฏว่า บิดากับมารดาเป็นคนต่างด้าว ซึ่งฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีสถานะเป็นบุคคลที่มีเอกสิทธิและความคุ้มกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ (๓) ไม่ปรากฏว่า บิดากับมารดาเป็นคนต่างด้าวซึ่งเข้าเมืองในลักษณะไม่ถาวร และ (๔) ยังไม่มีการประกาศให้บุคคลเสียสัญชาติไทยในราชกิจจานุเบกษา แล้วใสแดงจะพิสูจน์ได้ไหมว่า พ่อหน่อและแม่แอมีข้อเท็จจริงอย่างใดอย่างหนึ่งดังกล่าวข้างต้น ? เราฟังข้อเท็จจริงได้ว่า พ่อหน่อเกิดที่ดอยลางใน พ.ศ.๒๔๗๔ ในขณะที่แม่แอก็เกิดที่ดอยลางในปี พ.ศ.๒๔๗๘ บรรพบุรุษของทั้งสองคนก็อาศัยอยู่ที่เขตดอยลาง ซึ่งก็เป็นพื้นที่ที่อยู่เข้ามาในฝั่งไทย แต่ก็ประชิดติดแดนกับสบยอน ดอยลางได้รับการยอมรับตลอดมาว่า เป็นดินแดนของประเทศไทยอย่างแน่นอน ดังนั้น โดยข้อกฎหมายสาระบัญญัติ ก็คงสรุปได้ว่า อย่างน้อย พ่อหน่อและแม่แอได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยผลของมาตรา ๓ (๓) แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ อย่างแน่นอน นอกจากนั้น หากเราฟังว่า คนเชื้อชาติไทยใหญ่ที่อาศัยอยู่ตามแนวชายแดนไทยเป็นคนไทยดั้งเดิม เราก็น่าจะสันนิษฐานให้เป็นคุณได้ว่า บรรพบุรุษของพ่อหน่อและแม่แอเป็นคนสัญชาติไทยโดยมูลนิติธรรมประเพณี สันนิษฐานได้ว่า ปู่ย่าตายายของพ่อหน่อและแม่แอน่าจะเกิดก่อน พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ซึ่งเป็นกฎหมายสัญชาติที่เป็นลายลักษณ์อักษรของประเทศไทย หากเราเข้าใจในความเป็นมาของประวัติศาสตร์กฎหมายสัญชาติไทย เราก็คงจะฟังได้ว่า ทั้งพ่อหน่อและแม่แอได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดาและมารดา โดยผลของมาตรา ๓ (๑) และ (๓) แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ อีกด้วย เหลือเพียงว่า ใสแดงจะหยิบยกพยานหลักฐานใดมาชี้ว่า พ่อหน่อและแม่แอเกิดที่ดอยลาง? และชี้ว่า บรรพบุรุษของบุคคลทั้งสองเป็นคนเชื้อสายไทยใหญ่ที่อาศัยตามแนวชายแดนไทยมาตั้งแต่ก่อนที่รัชกาลที่ ๖ จะประกาศใช้ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ในวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ ? ใสแดงคงไม่อาจหาสูติบัตรหรือหนังสือรับรองการเกิดของพ่อหน่อและแม่แอมาเป็นพยานเอกสารที่น่าเชื่อถือได้ ทั้งนี้ ก็เพราะบิดาและมารดาของเขาเกิดในยุคที่ยังไม่มีโรงพยาบาลตามแนวชายแดน นอกจากนั้น พ่อหน่อและแม่แอยังเกิดก่อนที่ประเทศไทยจะมีกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรทั่วไป อันได้แก่ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ จึงยังไม่มีอำเภอในพื้นที่ในวันที่พ่อหน่อและแม่แอเกิด การถามหาสูติบัตรจากพ่อหน่อและแม่แอ จึงเป็นการตั้งเงื่อนไขที่เป็นไปไม่ได้อย่างแน่แท้ ซึ่งไม่น่าจะชอบด้วยกฎหมายที่อำเภอแม่อายจะเชื่อแต่พยานเอกสารที่บุคคลในสถานการณ์อย่างพ่อหน่อและแม่แอไม่อาจมี พยานบุคคลจึงเป็นพยานที่อำเภอจะต้องรับฟัง พยานบุคคลในที่นี้ก็อาจเป็นบุคคลที่รู้จักพ่อหน่อและแม่แอในวัยเด็ก รวมตลอดถึงพยานผู้เชี่ยวชาญด้านสังคมวิทยาและมานุษยวิทยาที่ศึกษความเป็นมาของชุมชนตามแนวชายแดนไทย – พม่า ซึ่งสามารถที่จะวิเคราะห์ถึงชุมชนดอยลางในราว พ.ศ.๒๔๗๔ – ๒๔๗๘ ในยามหนุ่ม พ่อหน่อกับแม่แอก็ไปค้าขายที่สบยอนบ้าง แก่งทรายมูลบ้าง ท่าตอนบ้าง วิถีชีวิตก็เหมือนๆ กับคนแม่อายในยุคนั้น สำหรับพ่อหน่อ ซึ่งไม่เคยอ่านออกเขียนได้ เรื่องของทะเบียนราษฎรหรือบัตรประชาชนเป็นเรื่องใหม่และเข้าใจยากสำหรับพ่อหน่อและแม่แอ การไปแสดงตัวที่อำเภอฝางอันแสนจะไกลนั้น เป็นสิ่งที่คิดไม่ออก ไม่รู้ว่า มันสำคัญอย่างไร เมื่อรู้ว่า สำคัญ มันก็เกือบจะสายไปแล้ว เราได้แต่เอาใจช่วยใสแดงในการรวบรวมพยานบุคคลที่น่าเชื่อถือได้ เพื่อนำมาพิสูจน์ความเป็นคนสัญชาติไทยของพ่อหน่อและแม่แอ เราเชื่อว่า ใสแดงทำได้ หากสิ่งที่ใสแดงเล่าให้เราฟังนั้น เป็นเรื่องจริง ซึ่งโดยหลักการ ใสแดงและอำเภอแม่อายใน พ.ศ.๒๕๔๓ ควรจะได้พิสูจน์ประเด็นนี้ร่วมกันแล้ว และผลของการพิสูจน์น่าจะปรากฏในบันทึกของอำเภอที่เรียกว่า “ปค.๑๔” แล้ว ดังนั้น ในวันนี้ อำเภอแม่อายก็ควรจะเอาหลักฐานต่างๆ ที่อยู่ที่อำเภอมาคลี่ดูกับใสแดง ในที่สุด แม้จะฟังได้ว่า พ่อหน่อมีสัญชาติไทย ใสแดงก็ไม่ได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดา ทั้งนี้ เพราะพ่อหน่อและแม่แอมิได้จดทะเบียนสมรสกัน แต่หากฟังได้ว่า แม่แอมีสัญชาติไทย ใสแดงก็ย่อมได้สัญชาติไทยโดยหลักสืบสายโลหิตจากมารดาโดยการเกิดโดยผลของมาตรา ๑๐ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ใสแดงอาจได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนหรือไม่ ? เมื่อใสแดงเล่าว่า ตนเกิดเมื่อวันพุธที่ ๘ เมษายน พ.ศ.๒๕๑๓ ที่บ้านใหม่หมอกจ๋าม หมู่ที่ ๘ ตำบลท่าตอน อำเภอแม่อาย จังหวัดเชียงใหม่ เราก็คงจะฟังต่อไปได้ว่า ใสแดงย่อมได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยการเกิดโดยผลของมาตรา ๗ (๓) แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ฉบับดั้งเดิม และย่อมไม่เสียสัญชาตินี้ไปทั้งโดยผลของข้อ ๑ แห่ง ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ ๓๓๗ และโดยมาตรา ๑๑ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ ทั้งนี้ เพราะบิดามารดาของเขาเกิดในประเทศไทย แล้วในแง่ของพยานหลักฐานว่า เขาเกิดในประเทศไทยจริง ใสแดงมีพยานที่น่าเชื่อถือมากน้อยแค่ไหน ? ใสแดงไม่มีหนังสือรับรองการเกิดและสูติบัตรหรอกนะ เรื่องเล่าการเกิดของเขาและพี่น้องไม่ได้รับการบันทึกจากอำเภอแม่อาย เพราะพวกเขาเกิดก่อนการตั้งอำเภอแม่อาย ถ้ามีใครสักคน เห็นความสำคัญที่จะไปแจ้งเกิดให้แก่ใสแดงที่อำเภอฝาง เขาก็คงจะพอมีสูติบัตรได้ แม้ใน พ.ศ.๒๕๑๓ นั้น พ่อหน่อและแม่แอจะไม่มีชื่อในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยในโลก ทั้งนี้ เพราะกฎหมายในวันนั้นยอมรับให้สัญชาติไทยแก่คนที่แค่เกิดในประเทศไทย แต่เมื่อพ่อหน่อของใสแดงมีภริยาหลายคน และเดินทางเร่ร่อนไปเรื่อยๆ ยิ่งภายหลังการตายของแม่แอ ใสแดงจำได้ว่า พ่อหน่ออยู่ไม่เป็นที่ ความสนใจที่จะทำทะเบียนบ้านนั้นเพิ่งเกิดขึ้นเมื่อมาอยู่ที่บ้านใหม่หมอกจ๋ามนี่เอง แม้จะไม่มีพยานเอกสารในเรื่องสถานที่เกิดของใสแดง แต่ใสแดงก็มีพยานบุคคลที่น่าเชื่อถือมากมาย โดยเฉพาะคนที่ทำคลอดให้กับเขา ซึ่งในวันนี้ ก็ยังมีชีวิตอยู่ พยานบุคคลในชั้นที่เห็นเขามาตั้งแต่เด็กมีมากมาย ในประเด็นนี้ อีกเช่นกัน โดยหลักการ ใสแดงและอำเภอแม่อายใน พ.ศ.๒๕๔๓ ก็ได้พิสูจน์ประเด็นนี้ร่วมกันไปหมดแล้ว และผลของการพิสูจน์น่าจะปรากฏในบันทึกของอำเภอที่เรียกว่า “ปค.๑๔” แล้ว เจ้าหน้าที่ของอำเภอใน พ.ศ.๒๕๔๓ ก็น่าจะทำหนังสือรับรองการเกิดให้กับเขาแล้วด้วย จริงหรือที่แม้ศาลปกครองสูงสุดจะยืนยันสิทธิในสัญชาติไทยของใสแดง และบอกอำเภอแม่อายถึงวิธีการตรวจสอบสิทธิในสัญชาติไทยของใสแดงแล้วอย่างชัดเจน ใสแดงคนชายแดนก็ยังถูกเรียกร้องให้พิสูจน์ในสิ่งที่พวกเขาไม่อาจทำได้อยู่ต่อไปหรือไม่ ? ในวันนี้ เจ้าหน้าที่ของอำเภอแม่อายก็ควรจะเอาหลักฐานต่างๆ ที่เก็บอยู่ที่อำเภอมาคลี่ดู และบอกกับใสแดง หรือผู้ชนะคดีในศาลปกครอง ๑,๒๔๓ คนว่า พยานบุคคลที่พวกเขานำมาในวันนั้นไม่มีน้ำหนักตรงไหน ? อย่างไร ? ภาระพิสูจน์ในวันนี้น่าจะเป็นของอำเภอแม่อาย สำหรับใสแดงและเหล่าอดีตคนไร้สัญชาติแห่งแม่อายได้ทำหน้าที่ของเขาไปเสร็จสิ้นแล้วใน พ.ศ.๒๕๔๒ – ๒๕๔๔ และเจ้าหน้าที่ของอำเภอแม่อายในช่วงเวลาก็ได้ทำหน้าที่ของพวกเขาไปแล้ว ข้อโต้แย้งของกรมการปกครองและอำเภอแม่อายในวันนี้ควรจะชัดเจนเป็นลายลักษณ์อักษรสำหรับแต่ละคำร้องว่า การอนุมัติคำร้องเพิ่มชื่อของชาวบ้านแม่อาย ๑,๒๔๓ คนดังกล่าวมีความมิชอบด้วยกฎหมาย ณ จุดใด ? โดยข้อเท็จจริงที่ปรากฏในศาลปกครองหรือในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ก็ไม่ปรากฏว่า การกระทำทางปกครองของอำเภอแม่อายในช่วง พ.ศ.๒๕๔๒ – ๒๕๔๔ ที่เกี่ยวกับใสแดงมีความมิชอบด้วยกฎหมาย มิใช่หรือ ? หากการเพิ่มชื่อของใสแดงในทะเบียนราษฎรโดยอำเภอในอดีตเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย และจะให้ใสแดงต้องยื่นพยานหลักฐานใหม่ ก็ดูเป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนเกินสมควร มิใช่หรือ ? และดูจะแปลกๆ นะ การจะยกเอาเรื่องที่ครอบครัวใสแดงถูกบังคับให้ทำทะเบียนผู้พลัดถิ่นสัญชาติพม่าใน พ.ศ.๒๕๑๙ มาอ้างยันว่า พวกเขาเสียสัญชาติไทยแล้ว ก็คงทำมิได้ อำเภอแม่อายควรจะบอกมาให้ชัดเจนหน่อยว่า ความมิชอบด้วยกฎหมายของเรื่องเก่าแต่ละเรื่องเป็นอย่างไร ? หลังจากนั้น ใสแดงก็จะได้ชี้แจงแสดงเหตุผลได้ถูกต้อง ในวันนี้ ก็ยังมีคำร้องเรียนของคนชายแดนดังใสแดงที่มาสู่ศูนย์ช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมายต่างๆ อยู่อีกว่า อำเภอแม่อายเรียกร้องให้คนดั่งใสแดงต้องนำสืบในสิ่งที่กฎหมายมิได้กำหนดให้เขาต้องนำสืบ มีการผลักภาระการพิสูจน์จากเจ้าหน้าที่อำเภอมายังชาวบ้านอยู่อีก เราสงสัยว่า ๕ ปีหลังคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ปัญหาของใสแดงและคนในสถานการณ์เดียวกันก็กำลังจะวกมาเกิดใหม่ อดีตนายอำเภอที่ศาลปกครองสูงสุดได้ยืนยันว่า เขามีการกระทำทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายก็ยังถูกสอบสวนจากกรมการปกครองว่า เขาอาจจะกระทำผิดไปจากคำสั่งของผู้บังคับบัญชาที่ศาลปกครองสูงสุดไม่ยอมรับรองความชอบด้วยกฎหมาย ความไม่ชัดเจนในการจัดการสิทธิในสัญชาติไทยของคนชายแดนที่ตกหล่นจากทะเบียนราษฎรมาจากวิธีปฏิบัติของกรมการปกครอง มิได้มาจากกฎหมาย ดังนั้น การวิจัยเพื่อพัฒนาระเบียบปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและเอื้อต่อสันติสุขของคนชายแดนที่เป็นประชากรของรัฐไทยน่าจะเป็นทางออกที่ดี

---

๗. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของอาจารย์อายุ นามเทพ แห่งจังหวัดเชียงใหม่ โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ที่หนีภัยความตายเข้ามาอาศัยในประเทศไทย แต่กลมกลืนกับรัฐไทยแล้ว

---

เมื่ออาจย้อนไปในกฎหมายและเอกสารราชการหลายฉบับ เราก็พบว่า รัฐไทยเคยจัดการคนหนีภัยความตายมานับกลุ่มไม่ถ้วน ทั้งที่เป็นภัยจากความอดอยากซึ่งเป็นภัยทางเศรษฐกิจ หรือเป็นภัยจากการสู้รบในความขัดแย้งทางการเมืองต่างๆ แม้ทางราชการของรัฐไทยจะไม่ยอมใช้คำว่า “ผู้ลี้ภัย (Refugee)” ตามอนุสัญญาฉบับหนึ่งของสหประชาชาติ แต่รัฐไทยก็มีปกติประเพณีที่จะไม่ส่งตัวคนหนีภัยความตายจากต่างประเทศกลับออกไปสู่ความตายในประเทศต้นทางที่หนีจากมา แต่ในขณะเดียวกัน รัฐไทยก็จะไม่มีปกติประเพณีทางปกครองที่ยอมรับคนหนีภัยความตายจากต่างประเทศในสถานะคนต่างด้าวถูกกฎหมายหรือคนสัญชาติไทยโดยง่าย ทั้งนี้ เพราะการยอมรับให้สถานะคนถูกกฎหมายหรือคนชาติโดยง่ายย่อมมีลักษณะเป็นปัจจัยเสริมสำหรับการเข้ามาในประเทศไทยของคนในรัฐต่างประเทศที่ยังมีสถานการณ์การสู้รบหรือสถานการณ์ทางเศรษฐกิจสังคมที่ด้อยกว่าประเทศไทยอยู่มาก การยอมรับให้คนหนีภัยความตายอาศัยอยู่ในประเทศไทยโดยรัฐไทยนั้นอาจจะไม่มีนโยบายที่ชัดเจนอะไรเลย หากเป็นกรณีของปัจเจกชนที่หนีภัยมาจากต่างประเทศ การยอมรับก็จะเป็นไปตามกฎหมายและนโยบายที่มีอยู่ ซึ่งคนหนีภัยคนนั้นก็อาจจะอาศัยจนกลมกลืนกับสังคมไทยตามสภาวะการณ์ของแต่ละคน หรืออาจจะกลับไปยังประเทศต้นทางเมื่อภัยหมดไป หรือเดินทางต่อไปยังประเทศที่สาม ปัจเจกชนที่หนีภัยความตายในลักษณะนี้อาจจะเป็นนักการเมืองหรือนักการทหารหรือนักวิชาการที่มีความขัดแย้งทางความคิดอย่างร้ายแรงกับฝ่ายปกครองในรัฐต้นทาง แต่หากเป็นกรณีที่รัฐไทยจำเป็นต้องมีนโยบายที่ชัดเจนและครบวงจรก็เฉพาะแต่เพื่อกลุ่มคนหนีภัยความตายที่มีขนาดใหญ่และภัยที่ได้รับนั้นมีลักษณะที่อาจยืดเยื้อจนตกเป็นภาระต่อประเทศไทยอย่างยาวนานหรือตลอดไป เราพบในประวัติศาสตร์ของสภาความมั่นคงแห่งชาติว่า มีกลุ่มคนหนีภัยความตายในหลายสถานการณ์ที่อยู่ในประเทศไทยไม่นานเท่าใดนักทั้งที่ภัยที่ประสบนั้นร้ายแรงและยืดเยื้อ ในขณะที่กลุ่มคนหนีภัยความตายในหลายสถานการณ์นั้นยังอยู่ในประเทศไทยทั้งที่ภัยต่อชีวิตนั้นไม่มีลักษณะร้ายแรงและสิ้นสุดลงไปแล้ว มีหลายปัจจัยภายนอกที่แทรกเข้ามาเปลี่ยนแปลงตรรกวิทยาที่ควรจะเป็น ข้อเท็จจริงหนึ่งที่ทำให้คนหนีภัยความตายตกอยู่ในประเทศไทยอย่างแก้ไขไม่ได้ ก็คือ ความไม่มีประสิทธิภาพหรือความไม่ชัดเจนหรือความไม่รอบด้านของนโยบายที่ออกมาจัดการคนหนีภัยความตายนั้นๆ ของรัฐไทยเอง กรณีครอบครัวโพ อาจเป็นตัวอย่างของคนหนีภัยความตายที่รัฐไทยมิได้มีกระบวนการจัดการคนหนีภัยความตายเป็นพิเศษ จากการศึกษาข้อเท็จจริงของครอบครัวนี้ เราพบว่า ในราวก่อน พ.ศ.๒๕๐๐ อาจารย์ ดร.ยอร์ช โพ นักวิชาการเชื้อสายกะเหรี่ยงสัญชาติพม่าที่มีความขัดแย้งทางความคิดทางการเมืองกับรัฐบาลทหารพม่า จนต้องพาครอบครัวหนีภัยความตายเข้ามาในประเทศไทย ทั้งครอบครัวไม่เคยได้รับอนุญาตให้สิทธิเข้าเมืองหรืออาศัยอยู่ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง แต่ครอบครัวของ ดร.ยอร์ช ก็ได้รับการผ่อนผันเชิงนโยบายให้อาศัยอยู่ในประเทศไทยตั้งแต่นั้นจนถึงวันนี้ แม้จะมีสถานะเป็นคนผิดกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ในวันนี้ ตัวของ ดร.ยอร์ชเองก็เสียชีวิตลงในประเทศไทย ส่วนอาจารย์อายุ นามเทพ บุตรสาวยังไม่ได้รับสัญชาติไทย แม้จะประสบปัญหาความไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริงมาตลอด เพราะไม่มีความเป็นไปได้ที่จะใช้สัญชาติพม่าเนื่องจากไม่มีเอกสารรับรองความเป็นคนสัญชาติพม่าจากรัฐบาลพม่า ใน พ.ศ.๒๕๕๐ อาจารย์อายุได้รับการบันทึกตัวบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย จึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย แต่ยังไร้สัญชาติอยู่จนถึงทุกวันนี้ แม้จะเป็นที่ปรากฏชัดว่า อาจารย์อายุเป็นอาจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านดุริยางคศิลป์และฝึกฝนเยาวชนให้เติบโตเป็นศิลปินดนตรีจำนวนมากมายตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๒๑ จนถึงปัจจุบัน ความอยุติธรรมทางสังคมยังปรากฏในกรณีอาจารย์อายุ นามเทพ แห่งมหาวิทยาลัยพายัพ เราพบว่า อาจารย์อายุมีความกลมกลืนอย่างชัดเจนกับประเทศไทยทั้งในมิติของเวลา ดังพบว่า อาจารย์อายุเดินทางเข้ามาในประเทศไทยพร้อมกับบิดามารดาตั้งแต่ พ.ศ.๒๔๙๙ เธอได้เข้าศึกษาชั้นประถมปีที่ ๑ – ๒ ที่โรงเรียนทองสวัสดิ์วิทยาคาร อำเภอแม่สะเรียง จังหวัดแม่ฮ่องสอน และต่อมา ได้มาศึกษาในโรงเรียนเรยีนาเชลีวิทยาลัย จังหวัดเชียงใหม่ จนจบมัธยมศึกษาปีที่ ๕ และจบปริญญาตรีที่วิทยาลัยพายัพเมื่อ พ.ศ.๒๕๒๑ อาจารย์อายุอาศัยอยู่ในประเทศไทยมาตลอดชีวิตของเธอ นอกจากนั้น เรายังพบความกลมกลืนระหว่างอาจารย์อายุกับประเทศไทยในมิติของหลักบุคคลหรือหลักครอบครัว ดังจะเห็นว่า ในวันที่ ๒๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๒๑ อาจารย์อายุได้จดทะเบียนสมรสตามกฎหมายไทยกับนายเธียรชัย นามเทพ คนสัญชาติไทย บุคคลทั้งสองมีบุตรด้วยกัน ๒ คน กล่าวคือ (๑) นายเรมีย์ นามเทพ และ (๒) นายศิลา นามเทพ ซึ่งบุตรทั้งสองมีสัญชาติไทย นายเธียรชัยได้ถึงแก่กรรมเมื่อวันที่ ๑๙ มีนาคม พ.ศ.๒๕๒๘ และในท้ายที่สุด เรายังพบความกลมกลืนระหว่างอาจารย์อายุกับประเทศไทยในมิติของหลักประโยชน์นิยม ดังจะเห็นว่า อาจารย์อายุได้ทำงานเป็นอาจารย์ประจำภาควิชาดุริยศิลป์ คณะมนุษยศาสตร์ มหาวิทยาลับพายัพ ตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๒๑ จนถึงปัจจุบัน รวมเป็นระยะเวลากว่า ๒๖ ปี ที่ได้สอนดนตรีให้แก่นักศึกษา เราอาจสรุปได้ว่า แม้อาจารย์อายุไม่มีจุดเกาะเกี่ยวโดยการเกิดกับประเทศไทยเลย แต่ปรากฏมีความเกาะเกี่ยวภายหลังการเกิดกับประเทศไทยอย่างชัดเจน กล่าวคือ (๑) อาจารย์อายุมีสามีและบุตรซึ่งมีสัญชาติไทย และ (๒) อาจารย์อายุมีภูมิลำเนาอยู่ในประเทศไทยมาเกือบ ๕๐ ปี จนมีความกลมกลืนอย่างไม่ต้องสงสัยกับสังคมไทย สร้างคุณประโยชน์ให้แก่สังคมไทย กฎหมายไทยในปัจจุบันยอมรับให้อาจารย์อายุได้สัญชาติไทยหรือไม่ ? ถ้ายอมรับ ด้วยข้อกฎหมายใด ? สัญชาติไทยที่อาจารย์อายุอาจได้รับมีลักษณะเช่นใด ? กฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติไทยที่มีผลในปัจจุบัน กล่าวคือ พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ยอมรับให้คนต่างด้าวจะร้องขอมีสัญชาติไทยภายหลังการเกิดได้ใน ๒ สถานการณ์ กล่าวคือ เมื่อสมรสกับชายไทย (มาตรา ๙ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘) และเมื่อแปลงสัญชาติเป็นไทย (มาตรา ๑๒ แห่ง พ.ร.บ. สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘) เมื่อสามีไทยของอาจารย์อายุเสียชีวิตลงแล้ว อาจารย์อายุจึงไม่อาจจะร้องขอสัญชาติไทยโดยการสมรสตามมาตรา ๙ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ จึงเหลือหนทางเดียวที่อาจารย์อายุจะมีสัญชาติไทยกล่าวคือ การแปลง สัญชาติเป็นไทยตามมาตรา ๑๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ เท่านั้น มาตรา ๑๐ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ กำหนดให้คนต่างด้าวทั่วไปที่ต้องการแปลง สัญชาติเป็นไทย อาจขอแปลงสัญชาติเป็นไทยได้ ถ้ามีคุณสมบัติ ๕ ประการดังต่อไปนี้ (๑) บรรลุนิติภาวะแล้วตามกฎหมายไทยและตามกฎหมายที่บุคคลนั้นมีสัญชาติ (๒) มีความประพฤติดี (๓)มีอาชีพเป็นหลักฐาน (๔) มีภูมิลำเนาในราชอาณาจักรไทยต่อเนื่องมาจนถึงวันยื่นขอแปลงสัญชาติเป็นเวลาไม่น้อยกว่าห้าปี และ (๕) มีความรู้ภาษาไทยตามที่กำหนดในกฎกระทรวง กล่าวคือ พูดได้ฟังเข้าใจ ไม่จำเป็นต้องเขียนได้ นอกจากนั้น พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ กำหนดยอมรับให้คนต่างด้าว ๒ ประเภทอาจแปลงสัญชาติเป็นไทยได้โดยการใช้เงื่อนไขพิเศษ กล่าวคือ คนต่างด้าวที่บรรลุนิติภาวะแล้วหากมีความสัมพันธ์พิเศษกับประเทศไทย ประเภทหนึ่ง (มาตรา ๑๑ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘) และคนต่างด้าวที่ยังเป็นผู้เยาว์หากบุพการีแปลงสัญชาติเป็นไทย อีกประการหนึ่ง (มาตรา ๑๒ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘) คนต่างด้าวที่มีความสัมพันธ์พิเศษกับประเทศไทย ก็คือ (๑) ได้กระทำความดีความชอบเป็นพิเศษต่อประเทศไทย หรือได้ทำคุณประโยชน์ให้แก่ราชการ ซึ่งรัฐมนตรีเห็นสมควร (๒) เป็นบุตรหรือภริยาของผู้ที่ได้แปลงสัญชาติเป็นไทย หรือของผู้ที่ได้คืนสัญชาติไทย (๓) เป็นผู้ได้เคยมีสัญชาติไทยมาก่อน และ เงื่อนไขพิเศษที่ได้รับ ก็คือ อาจขอแปลงสัญชาติเป็นไทยได้ ถ้ามีคุณสมบัติเพียง ๓ ประการแรก ของเงื่อนไขที่มาตรา ๑๐ กำหนด โดยไม่จำเป็นต้องมีภูมิลำเนาเป็นเวลา ๕ ปี ในประเทศไทย ก่อนร้อง ขอแปลงสัญชาติเป็นไทย และโดยไม่จำเป็นต้องมีความสามารถพูดและฟังภาษาไทยได้ แต่จะเห็นว่า หากจะพิจารณาคุณานูปการที่อาจารย์อายุสอนดนตรีให้แก่นักศึกษาไทยมายาวนาน อาจารย์อายุก็จะมีข้อเท็จจริงที่ทำให้อาจใช้สิทธิร้องขอแปลงสัญชาติไทยภายใต้เงื่อนไขพิเศษ อาจารย์อายุจึงต้องร้องขอแปลงสัญชาติเป็นไทยภายใต้เงื่อนไขทั่วไปตามมาตรา ๑๑ แห่ง พ.ร.บ. สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ แต่อย่างไรก็ตาม อำนาจในการอนุญาตให้สัญชาติไทยเป็นอำนาจดุลพินิจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยนั้น แต่เมื่อเราไม่พบนโยบายที่ชัดเจนสำหรับคนหนีภัยความตายที่อพยพเข้ามาในลักษณะปัจเจกชน ดังนั้น แม้ครอบครัวโพจะเข้ามาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๐๒ ซึ่งเป็นเวลา ๕๐ ปีมาแล้ว การขจัดปัญหาความไร้รัฐของครอบครัวโพจึงยังไม่คืบหน้าเท่าที่ควร แม้คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘ จะยอมรับแนวคิดที่จะจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคล แม้ว่าคนที่มีปัญหานั้นจะเป็นเพียงปัจเจกชนไม่กี่คน แต่ก็ยังไม่มีความคืบหน้ามากนักจากกรมการปกครองซึ่งมีหน้าที่แปลงนโยบายตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวให้มีผลได้จริง เราจึงไม่อาจจะสรุปเป็นอย่างอื่นได้เลย นอกจากจะสรุปว่า ความอยุติธรรมทางสังคมยังไม่ได้รับการจัดการในส่วนที่เกี่ยวกับคนหนีภัยความตายที่เป็นปัจเจกชนดังอาจารย์อายุ นามเทพ แต่เรายังพอสรุปได้ว่า รัฐไทยมีภูมิปัญญาเพียงพอที่จะจัดการปัญหาคนหนีภัยความตายจากรัฐต่างประเทศ แม้จะมีการปฏิบัติการตามกฎหมายและนโยบายที่ล่าช้า หรือไม่สมบูรณ์เท่าใดนัก แต่ก็บรรลุถึงการจัดการคนหนีภัยความตายอย่างเหมาะสมที่จะสร้างความมั่นคงเชิงประชากรได้ในที่สุด ความไม่สำเร็จมิใช่เป็นเรื่องที่โทษรัฐไทยโดยรวมได้ หากแต่เป็นเรื่องที่องค์กรต่างๆ ของรัฐไทยควรจะต้องรับผิดชอบ โดยเฉพาะรัฐบาลในแต่ละยุคแต่ละสมัย ปัญหาที่เราควรจะต้องหยิบยกขึ้นมาพิจารณาต่อไป ก็คือ รัฐบาลไทยได้ใช้ภูมิปัญญาด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์นี้ในการจัดการคนหนีภัยความตายในยุคปัจจุบันหรือไม่ ?

---

๘. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนางมาต ลุงยอน แห่งจังหวัดเชียงใหม่ โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ที่หนีภัยความตายเข้ามาอาศัยในประเทศไทย แต่ยังมิได้กลมกลืนกับรัฐไทย

---

ฝ่ายความมั่นคงของรัฐในอดีตมักเรียก “คนหรือชุมชนที่เพิ่งอพยพเข้ามาในประเทศไทย และยังไม่มีความกลมกลืนทางสังคมและวัฒนธรรมกับประเทศไทย ” ว่า “ชนกลุ่มน้อยกลุ่มที่ ๓” ซึ่งโดยข้อเท็จจริง ส่วนใหญ่ของชนกลุ่มน้อยกลุ่มที่สามมักเป็นชนกลุ่มน้อยไร้สัญชาติในประเทศพม่า เป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยผิดกฎหมาย มักเป็นคนหนีภัย ซึ่งอาจจะเป็นทางเศรษฐกิจหรือการเมือง ชุมชนที่เข้ามากันวันที่ ๑๕ กันยายน พ.ศ.๒๕๔๒ บางชุมชนได้รับสิทธิอาศัยชั่วคราว แม้ยังถูกถือว่า เป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย บางคนได้ไปรับจ้างทำงานในเมือง ก็อาจได้รับอนุญาตให้สิทธิอาศัยชั่วคราวเช่นกัน แม้ยังถูกถือว่า เป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมายเช่นกัน สำหรับคนในสถานการณ์นี้ ความเป็นไปได้ที่จะได้รับการยอมรับในสถานะคนสัญชาติไทยมีน้อยมาก มาต ลุงยอน เป็นตัวอย่างที่ดีของคนหนีภัยความตายเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศ แต่ยังไม่มีความกลมกลืนกับสังคมไทยเท่าที่ควร โดยข้อเท็จจริงที่เธอบอกต่ออำเภอแม่อาย เธอเกิดเมื่อ พ.ศ.๒๕๑๑ ปัจจุบันอายุ ๔๒ ปี ณ หมู่บ้านนามล ตำบลบ้านเลา อำเภอกุนฮี จังหวัดเมืองนาย ประเทศพม่า) และเธอบอกกับเราว่า เธอเดินทางเข้ามาในประเทศไทยทางเมืองยอน เมื่อ พ.ศ. ๒๕๔๑ ปัจจุบันประกอบอาชีพรับจ้างทั่วไปในพื้นที่ ต.ท่าตอน อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ เธอร้องขอรับจดทะเบียนแรงงานต่างด้าวใน พ.ศ.๒๕๔๗ จึงได้รับการบันทึกชื่อในทะเบียนประวัติตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรประเภทแรงงานต่างด้าว (ท.ร.๓๘/๑) เมื่อ พ.ศ.๒๕๔๘ มาตได้รับการจัดทำบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร เลขประจำตัวประชาชน ๑๓ ขึ้นต้นด้วย ๐๐ วันออกบัตร ๒๕ สิงหาคม ๒๕๔๙ วันบัตรหมดอายุ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๕๒ มาตมีใบอนุญาตทำงานตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าวตั้งต่ พ.ศ.๒๕๔๔ จนถึงปัจจุบัน มาตจึงมีบัตรประกันสุขภาพแรงงานต่างด้าว มาตบอกว่า “ครั้งแรกที่มาในประเทศไทยนางมาตไม่มีบัตรประชาชนของพม่า ต้องยืมของคนอื่นมาพอนางมาตกลับไปพม่าเอาบัตรไปคืนแล้วไปขอทำบัตรของตัวเอง เสียเงินประมาณเงินไทย ๓๐ บาท ช่วงไหนที่ทางอำเภอไม่เปิดทำบัตรเราไปขอทำบัตรจะเสียเงินเยอะ” ในส่วนที่เกี่ยวกับรากเหง้า เธอเล่าว่า บิดา ชื่อนายลุงยอน เสียชีวิตในประเทศพม่า และ มารดา ชื่อนางหมั่น เสียชีวิตในประเทศพม่า ในส่วนที่เกี่ยวกับครอบครัว สามีของเธอมีชื่อว่า นายจั้ง มณีวรรณ แต่มิได้จดทะเบียนสมรสตามกฎหมายของประเทศใดเลย นายจั้ง มณีวรรณ ถือบัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทย โดยมีเลขประจำตัวประชาชนขึ้นต้นด้วย ๖ ซึ่งแสดงว่า เป็นบุคคลที่รัฐไทยยอมรับให้อาศัยอยู่อย่างถาวรในประเทศไทย เมื่อ พ.ศ.๒๕๔๒ นายจั้งได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร ซึ่งมีชื่อว่า “ทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูงตามแผนแม่บทฯฉบับที่ ๒” ปรากฏเป็นบุคคลอยู่ในลำดับที่ ๑ เลขที่ ๒/ช ม.๓ ต.ท่าตอน อ.แม่อาย จ.เชียงใหม่ ซึ่งว่า ระบุเกิดในประเทศจีน เข้ามาในประเทศไทยทางด่านแม่สายเมื่อ พ.ศ.๒๕๒๕ ดังนั้น นายจั้งจึงเป็นบุคคลเป้าหมายของมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๙ สิงหาคม พ.ศ.๒๕๔๓ ซึ่งยอมรับให้สิทธิเข้าเมืองและอาศัยอยู่ถาวร ทั้งนี้ โดยอาศัยมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ นายจั้งได้ยื่นคำร้องขอสถานะคนต่างด้าวตามมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวแล้ว แต่เรื่องยังอยู่ระหว่างรอการอนุมัติฯ นายจั้งมีใบอนุญาตทำงานตามกฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว ทั้งจั้งและมาตไม่มีบุตรด้วยกัน มาตยังมีจุดเกาะเกี่ยวที่ชัดเจนกับประเทศพม่า เพราะมาตเกิดในประเทศพม่า และมาตยังมีจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศพม่าโดยการเกิดโดยหลักบุคคล เพราะบิดาและมารดาของมาตก็เกิดในประเทศพม่า อีกทั้งปู่ย่าตายายก็เป็นคนไทยใหญ่ที่เกิดในประเทศพม่าอีกด้วย แม้รัฐบาลพม่าจะมิได้ออกบัตรประชาชนให้แก่มาตตั้งแต่เกิด แต่ในช่วงที่มีการรณรงค์การทำประชามติรัฐธรรมนูญพม่า มาตก็ได้รับการออกบัตรประชาชนคนสัญชาติพม่า นั่นหมายความว่า มาตย่อมมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า เมื่อเราฟังข้อเท็จจริงว่า มาตอพยพจากประเทศพม่าเข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยในราว พ.ศ.๒๕๔๑ เราจึงสรุปได้ว่า มาตจึงไม่มีจุดเกาะเกี่ยวโดยหลักดินแดนภายหลังการเกิดกับประเทศพม่า ความสัมพันธ์ระหว่างมาตและรัฐพม่าภายหลังการเกิดจึงสิ้นสุด ในขณะที่ความสัมพันธ์ระหว่างมาตและรัฐไทยภายหลังการเกิดจึงเข้ามาแทนที่ ในส่วนที่เกี่ยวกับจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศไทย มาตเริ่มมีจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศไทยเพราะอาศัยอยู่จริงในประเทศไทยมาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๔๑ จนถึงปัจจุบัน เป็นระยะเวลารวมกว่า ๑๐ ปี นอกจากนั้น มาตยังมีจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศไทยภายหลังการเกิด เพราะสามีมีสถานะเป็นคนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรไทย (ท.ร.๑๓) ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้ยอมรับให้นายจั้ง มณีวรรณ ซึ่งเป็นสามีของมาตมีสิทธิเข้าเมืองและอาศัยถาวรมาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๔๓ แต่อย่างไรก็ตาม จั้งยังมิได้รับใบสำคัญถิ่นที่อยู่ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและใบสำคัญประจำตัวคนต่างด้าวตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว เราจึงสรุปได้ว่า จุดเกาะเกี่ยวระหว่างมาตและรัฐไทยเป็นความสัมพันธ์ภายหลังการเกิด เมื่อมาพิจารณาสถานะบุคคลตามกฎหมายพม่าว่าด้วยสัญชาติพม่าของมาต เราอาจชี้ได้ชัดเจนว่า มาตมีสิทธิในสัญชาติพม่าโดยการเกิดโดยหลักสืบสายโลหิต เพราะเมื่อบุพการีทั้งสองมีสถานะเป็นคนสัญชาติพม่า และเป็นคนในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า กล่าวได้ว่า มาตจึงมีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐพม่าโดยการเกิดโดยหลักสืบสายโลหิตจากบิดาและมารดา นอกจากนั้น เราฟังได้ว่า มาตเกิดในประเทศพม่า เราจึงชี้ได้ว่า มาตย่อมมีสัญชาติพม่าโดยหลักดินแดน เราทราบว่า มาตตกหล่นจากทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าในขณะที่เกิด และมาตได้รับเพิ่มชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าในช่วงที่มีประชาพิจารณ์รัฐธรรมนูญพม่าใน พ.ศ.๒๕๕๑ ในวันนี้ มาตถือบัตรประจำตัวคนสัญชาติพม่าที่ออกโดยรัฐบาลพม่า มาตจึงทั้งมีและใช้สิทธิในสัญชาติพม่าได้อย่างไม่ต้องสงสัย และในส่วนสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยว่าด้วยสัญชาติไทยนั้น เราอาจชี้ได้ชัดเจนว่า เมื่อนางมาตมิได้เกิดในประเทศไทย เราก็ต้องชี้ว่า มาตก็ไม่อาจมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิด แต่ภายหลังการเกิด มาตย่อมมีสิทธิร้องขอสิทธิในสัญชาติไทยภายหลังการเกิด ซึ่งอาจจะเป็นสัญชาติไทยโดยการสมรส หากมีคู่สมรสเป็นคนสัญชาติไทย หรืออาจจะเป็นสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ หากมาตแสดงให้ประจักษ์ถึงความกลมกลืนระหว่างมาตและประเทศไทย จะเห็นว่า นายจั้งซึ่งเป็นสามีของมาตยังมิใช่คนสัญชาติไทย มาตจึงไม่อาจร้องขอใช้สิทธิในสัญชาติไทยโดยการสมรส แต่หากว่า นายจั้งได้มาซึ่งสิทธิในสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติในอนาคต มาตก็อาจใช้สิทธิร้องขอสัญชาติโดยการสมรสตามสามี นอกจากนั้น ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการแปลงสัญชาติไทยเป็นไทยนั้น มาตเองก็ยังไม่อาจทำได้ เพราะมาตยังไม่มีภูมิลำเนาตามกฎหมายมหาชนในประเทศไทย เนื่องจากยังไม่มีชื่อในทะเบียนบ้านตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร เมื่อมาตยังเป็นคนต่างด้าว จึงต้องพิจารณาสถานะบุคคลของมาตตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง เมื่อเราพบว่า มาตไม่มีสัญชาติไทย มาตจึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าวแต่มาตเข้าเมืองไทยมาโดยไม่ได้รับอนุญาต มาตจึงมีสถานะคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมาย แต่เมื่อมาตได้รับการบันทึกใน ท.ร.๓๘/๑ จึงมีสถานะเป็นราษฎรไทย เมื่อมาตได้รับอนุญาตทำงานตามกฎหมายไทยมาตลอด มาตจึงมีทั้งสิทธิทำงานในประเทศไทย และความเป็นคนทำงานถูกกฎหมายไทยจึงทำให้มาตมีสถานะเป็น “แรงงานต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว” แม้จะยังมีสถานะเป็น “คนต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมาย” ก็ตาม มาตจะมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่เข้าเมืองไทยอย่างถูกกฎหมาย หากกระบวนการพิสูจน์สัญชาติพม่าได้เป็นไปตามบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหภาพพม่าว่าด้วยความร่วมมือในการจ้างแรงงาน ณ จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๖

เราอาจตั้งข้อสังเกตหลายประการเกี่ยวกับมาต ขอให้สังเกตในประการแรกว่า มาตมีสถานะตามกฎหมายทะเบียนราษฎรเป็น “สถานะตามกฎหมายทะเบียนราษฎร” แต่อย่างไรก็ตาม ที่อยู่ของสถานะบุคคลของมาตและบุพการี ก็คือ ทะเบียนประวัติ มิใช่ทะเบียนบ้าน ขอให้สังเกตในประการที่สองว่า มาตมีสถานะที่ชอบด้วยกฎหมายคนเข้าเมือง กล่าวคือ เป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวโดยผลของมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒ ขอให้สังเกตว่า กรมการปกครองจะต้องออก “บัตรประจำคนไม่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายทะเบียนราษฎร” ให้แก่มาต เราไม่มีข้อเท็จจริงในส่วนนี้ จึงต้องตรวจสอบว่า มาตได้รับบัตรประจำตัวนี้แล้วหรือยัง ?? ขอให้สังเกตในประการที่สามว่า มาตก็น่าจะมีสถานะเป็น “แรงงานแท้” หากพิจารณากับการมีอยู่ของใบอนุญาตทำงาน เมื่อมาตเป็นคนต่างด้าวที่ทำงานในประเทศไทย เราจึงต้องพิจารณาสถานะบุคคลของมาตตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทำงานคนต่างด้าว จะเห็นว่า แม้มาตจะมีสถานะเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมาย แต่มาตก็ได้รับอนุญาตให้ทำงานตามมาตรา ๑๓ (๒) แห่ง พ.ร.บ.การทำงานของคนต่างด้าว พ.ศ.๒๕๕๑ ในสถานะ “คนต่างด้าวที่เข้ามาหรืออยู่ในราชอาณาจักรโดยไม่ได้รับอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองแต่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวเพื่อรอการส่งกลับออกไปนอกราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง” จะเห็นว่า ความเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมายของมาต จึงไม่ส่งผลกระทบความถูกกฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าวของมาต นอกจากนั้น ความเป็นคนต่างด้าวที่ทำงานถูกกฎหมายของมาตกลับส่งผลให้มาตมีสถานะเป็น “คนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราว” แต่จะเห็นว่า ความเป็นคนต่างด้าวที่ทำงานถูกกฎหมายของมาตไม่ส่งผลให้มาตมีสิทธิเข้าเมืองแต่อย่างใด แล้วประเด็นการพิสูจน์สัญชาติพม่าของมาตล่ะ ?? จะต้องตระหนักว่า ในอนาคต มาตจะได้รับการเปลี่ยนจาก “คนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมาย” เป็น “คนต่างด้าวที่เข้าเมืองไทยอย่างถูกกฎหมาย” หากกระบวนการพิสูจน์สัญชาติพม่าได้เป็นไปตามบันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหภาพพม่าว่าด้วยความร่วมมือในการจ้างแรงงาน ณ จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๖ การพิสูจน์สัญชาติพม่านี้ก็ไม่น่าจะเป็นปัญหาต่อมาต เพราะมาตได้รับการยอมรับจากรัฐบาลพม่าแล้ว จนออกบัตรประชาชนพม่าให้ถือไว้ ดังนั้น เอกสารแสดงสัมพันธภาพระหว่างมาตและรัฐพม่าย่อมจะทำให้การพิสูจน์สัญชาติพม่าของมาตสำเร็จลงได้ มาตคิดอย่างไรกับประเทศพม่า ? ทำไมมาตจึงละทิ้งพม่าและอพยพมาประเทศไทย ? มาตเล่าว่า “ครอบครัวของมาตอยู่บ้านนอก ทหารพม่าเข้าในหมู่บ้าน แล้วไล่ทั้งหมู่บ้านให้ไปอยู่ในตัวเมือง มาตไม่สามารถอยู่เมืองได้เพราะหากินลำบากมาก ทนอยู่ในเมืองได้ ๓ ปี หลังจากนั้น ก็หนีเข้ามาในประเทศไทย ความลำบาก อยู่ที่ไหนก็ลำบาก แต่มันไม่เหมือนกัน มาตอยู่ในประเทศไทยรับจ้างทั่วไป มาตรู้ว่า อยู่ในประเทศไทยต้องมีนายจ้าง มาตไม่มีนายจ้าง เพื่อความอยู่รอด มาตจึงขอผู้ใหญ่บ้านเป็นนายจ้าง มาตบอกไม่กลับไปพม่าอีกแล้ว จะอยู่ในประเทศไทยตลอดไป มีพี่น้องอยู่ที่เชียงใหม่ ๒ คน ตอนแรกคิดว่า จะมาทำงานหาเงิน พอได้เงินแล้ว ก็จะกลับ พออยู่นานๆ ไม่อยากกลับ มาตบอกว่า ครั้งแรกที่มาในประเทศไทย มาตไม่มีบัตรประชาชนของพม่า ต้องยืมของคนอื่นมา พอมาตกลับไปพม่าเอาบัตรไปคืนแล้ว ไปขอทำบัตรของตัวเอง เสียเงินประมาณเงินไทย ๓๐ บาท ช่วงไหนที่ทางอำเภอไม่เปิดทำบัตร เราไปขอทำบัตรจะเสียเงินเยอะ มาตบอกอีกว่า บางคนก็ไม่ไปทำบัตร อยู่อย่างคนไร้รัฐ”

ในที่สุด เราจะฟังว่า มาตประสบปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติหรือไม่ ? จะเห็นว่า กระบวนการขจัดความไร้รัฐของคำแสงและครอบครัวก็สำเร็จลงแล้วตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๔๗ แม้ก่อนที่มาตจะได้รับการเพิ่มชื่อในระบบทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าและออกบัตรประจำตัวคนสัญชาติพม่าใน พ.ศ.๒๕๕๑ เราฟังได้ชัดเจนว่า มาตมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า และก็เป็นข้อเท็จจริงที่ชัดเจนแล้วว่า มาตมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย กล่าวคือ ท.ร.๓๘/๑ ตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๔๗ ในสถานะแรงงานต่างด้าว มาตจึงเป็น “คนในสองทะเบียนราษฎร” กล่าวคือ มีชื่อทั้งในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยและรัฐพม่า มาตจึงมีสถานะเป็น “คนต่างด้าวในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย” และ “คนสัญชาติในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า”มาตจึงไม่ไร้รัฐและไม่ไร้สัญชาติทั้งโดยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย เราตระหนักว่า สัญชาติพม่าย่อมไม่อาจเอื้อสุขแก่มาตคนเชื้อสายไทยใหญ่อย่างแน่นอน ? นอกจากนั้น เราตระหนักว่า ความไม่สงบทางการเมืองในประเทศพม่าส่งผลความไม่มั่นคงในชีวิตต่อคนเชื้อสายไทยใหญ่ดังเช่นมาต  ? เราตระหนักในความเป็นไปไม่ได้ที่จะผลักดันมาตและคนไทยใหญ่อพยพกลับไปอาศัยในประเทศพม่า เราตระหนักว่า สภาความมั่นคงแห่งชาติของประเทศไทยก็ตระหนักถึงข้อเท็จจริงในเรื่องนี้ เราจึงตระหนักว่า แม้มาตไม่ไร้สัญชาติ แต่มาตก็มีสถานะเป็น “คนเสมือนไร้สัญชาติ” ในวันนี้ แล้วควรจะจัดการปัญหาความเสมือนไร้สัญชาติของมาตอย่างไร ? ในประการแรก มาตควรจะต้องต่อใบอนุญาตทำงานตามกฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าวตลอดไป เพื่อที่จะรักษาความเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทย และเพื่อสามารถเข้าสู่กระบวนการพิสูจน์สัญชาติพม่าอันจะนำไปสู่ความเป็นไปได้ที่จะเปลี่ยนมาตจาก “คนต่างด้าวเข้าเมืองผิดกฎหมาย” เป็น “คนต่างด้าวที่เข้าเมืองไทยอย่างถูกกฎหมาย” ภายใต้บันทึกความเข้าใจระหว่างรัฐบาลอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหภาพพม่าว่าด้วยความร่วมมือในการจ้างแรงงาน ณ จังหวัดเชียงใหม่ เมื่อวันที่ ๒๑ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๖ ขอให้ตระหนักว่า กระบวนการพิสูจน์สัญชาติพม่าตามความตกลงนี้ยังไม่อาจเริ่มต้นขึ้นได้จริง ดังกรณีความตกลงระหว่างประเทศไทยกับประเทศลาว หรือกับประเทศกัมพูชา ในประการที่สอง มาตควรจะร้องจดทะเบียนสมรสกับนายจั้งสามี เพื่อที่จะได้มีความสัมพันธ์กับสามีอย่างถูกต้องตามกฎหมายไทย ซึ่งในอนาคต สามีได้รับการแปลงสัญชาติเป็นไทย มาตก็จะสามารถใช้สิทธิร้องขอสัญชาติไทยโดยการสมรส มาตและสามีพยายามที่จะร้องขอใช้สิทธินี้ต่ออำเภอแม่อาย แต่ก็ยังไม่ได้รับการนัดจากอำเภอดังกล่าวเพื่อการจดทะเบียนสมรสตามกฎหมายไทย ในประการที่สาม มาตควรจะต้องเรียนรู้กฎหมายและนโยบายอันจำเป็นสำหรับคนต่างด้าวในประเทศไทย อาทิ (๑) กฎหมายว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว (๒) กฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจ (๓) กฎหมายว่าด้วยการถือครองทรัพย์สิน ฯลฯ ในส่วนรัฐไทย รัฐนี้มีหน้าที่ที่จะต้องรับรองสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานแก่มาต แม้รัฐนี้ยังไม่มีหน้าที่จะให้สัญชาติไทยแก่มาตก็ตาม

---

๙. การจัดการปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติของนายแสงชัย ปันนากุล แห่งจังหวัดเชียงใหม่ โดยรัฐไทย : กรณีศึกษาคนไร้รัฐไร้สัญชาติ ที่หนีภัยความตายเข้ามาอาศัยในประเทศไทย แต่ยังมิได้กลมกลืนกับรัฐไทย

---

ในภาคเหนือของประเทศไทย เราพบคนไร้รากเหง้าโดยสิ้นเชิงอย่างมากมาย ในสถานการณ์เดียวกันกับนายแสงชัย ปันนากุล และคนในสถานการณ์นี้ก็ถูกพบในทุกพื้นที่ของประเทศไทยเช่นกัน เรามักเรียกคนที่ไม่รู้หรือไม่อาจพิสูจน์ได้ว่า ตนเกิดที่ไหน ? หรือบิดามารดาเป็นใคร ? ว่าเป็น “คนไร้รากเหง้า” ตี๋ก็เป็นคนไร้รากเหง้า เพราะถึงที่มาของตนเอง ไม่ทราบว่า ตนเองเกิดที่ไหน ? เกิดเมื่อไหร่ ? บิดามารดาเป็นใครกัน ? เป็นที่น่าสังเกตว่า บุคคลในสถานการณ์เช่นตี๋นั้น มักมีอดีตเป็น “เด็กวัด” เด็กซึ่งบิดามารดานำมาฝากวัดเลี้ยง และหายไป ปล่อยให้เด็กเติบโตในวัด เด็กวัดจำนวนไม่น้อยที่ไม่มีเอกสารรับรองตัวบุคคลโดยรัฐ จึงถูกกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองถือเป็น “คนผิดกฎหมาย” และอาจถูกส่งกลับออกไปจากประเทศไทย แต่ทุกขเวทนาที่เกิดต่อมา ก็คือ รัฐไทยก็ไม่อาจส่งออกจากประเทศไทยได้ เพราะไม่มีรัฐใดที่มีหน้าที่รับตัวเด็กและเยาวชนดังกล่าวไว้ พวกเขาจึงเสมือน “ถูกต้องขังอยู่ในช่องสูญญากาศ” ระหว่างรัฐไทยและรัฐอื่น ตี๋เป็นคนหนึ่งทีมีชีวิตอยู่ในสูญญากาศทางกฎหมายนี้มาตั้งแต่เกิด ซึ่งเขาคิดว่า น่าจะเป็น พ.ศ.๒๕๒๕ จนถึงปัจจุบันซึ่งเป็น พ.ศ.๒๕๔๙ ซึ่งนับได้เป็นเวลาเกือบ ๒๔ ปีเต็ม โดดเดี่ยว ไร้บุพการี แม้โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐไทยซึ่งเป็นรัฐที่พวกเขาอาศัยอยู่ในความเป็นจริง ย่อมมีหน้าที่จะต้องรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายของเขา และจะต้องพยายามทำให้เขามีสิทธิในสัญชาติสักสัญชาติหนึ่ง แต่เขาก็ยังไร้รัฐผู้ให้สัญชาติ ไร้รัฐผู้ให้สิทธิอาศัย โดยหลักกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง “คนที่ไม่มีเอกสารของรัฐที่พิสูจน์ทราบความเป็นบุคคล (Undocumented Person) ย่อมถูกสันนิษฐานให้เป็น “คนเข้าเมืองผิดกฎหมาย” ทั้งนี้ จนกว่าจะพิสูจน์เป็นอย่างอื่นได้ และในกรณีของ “คนไร้รากเหง้า” ย่อมไม่อาจทราบได้แน่นอนว่า ตนเกิดที่ไหนและมีใครเป็นบิดามารดา ดังนั้น โดยหลักกฎหมายสัญชาติ คนไร้รากเหง้าย่อมเป็นคนไร้สัญชาติทั้งโดยข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย การแก้ไขปัญหาความไร่สัญชาติจึงต้องทำโดยการให้สัญชาติเท่านั้น หรือหากยังไม่เห็นควรที่จะให้สัญชาติ การให้เอกสารรับรองสถานะบุคคลและการให้สิทธิอาศัยชั่วคราว ก็น่าจะเป็นมาตรการที่เยียวยาผลกระทบด้านลบในขณะที่ยังไร้สัญชาติ ตี๋ซึ่งเป็นคนไร้รากเหง้า ได้รับการรับรองโดยยุทธศาสตร์เพื่อการจัดสถานะและสิทธิของบุคคลตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘ ซึ่งเรียกคนไร้รากเหง้าว่า “บุคคลที่ไม่อาจทราบแหล่งที่มา” กระบวนการแก้ไขปัญหาย่อมจะเริ่มต้นจากการแก้ไขปัญหาความเป็นบุคคลซึ่งไร้เอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐ ทั้งนี้ โดยกลไกของระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ.๒๕๔๘ โดยผลของระเบียบนี้ ตี๋ก็จะมีชื่อในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย ประเภท ทร.๓๘ ก. ตี๋ก็จะมีเลขประจำตัวประชาชนของรัฐไทย และตี๋ก็จะถือบัตรประจำตัวบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียนที่ออกโดยรัฐไทย นอกจากนั้น ความเป็นคนไร้รากเหง้าของตี๋จะทำให้เขานั้นเป็นเป้าหมายของยุทธศาสตร์จัดการสิทธิและสถานะบุคคลฯ ประเภทที่ ๒ ซึ่งว่า “ให้บุคคลที่ขาดบุพการีหรือบุพการีทอดทิ้งตั้งแต่วัยเยาว์ได้รับสัญชาติไทย เมื่อมีชื่ออยู่ในระบบทะเบียนของทางราชการและอาศัยอยู่ในประเทศไทยติดต่อกันอย่างน้อย ๑๐ ปีขึ้นไป ทั้งนี้ บุคคลดังกล่าวต้องมีความประพฤติดี และ/หรือประกอบอาชีพสุจริต” สัญชาติไทยที่ตี๋อาจได้รับ ก็คือ สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ ในระหว่างที่รอการได้สัญชาติไทย ยุทธศาสตร์เพื่อจัดการสิทธิและสถานะบุคคลฯ ก็รับรองให้ตี๋มี “สิทธิขั้นพื้นฐานที่จำเป็นในส่วนของการรับบริการด้านสาธารณสุข และการเข้ารับการศึกษาโดยไม่มีข้อจำกัดใดๆ สำหรับสิทธิในเรื่องอื่นๆ การทำงาน การเดินทาง ให้ดำเนินการเท่าที่จำเป็นและไม่กระทบต่อสถานภาพในการดำรงชีวิต” ปัญหาความไร้รัฐและความไร้สัญชาติของตี๋ดูจะหมดไปหากมีการดำเนินการตามกฎหมายและนโยบายที่กล่าวไว้ในสองย่อหน้าก่อน แต่ความเป็นจริง ก็คือ กฎหมายและนโยบายที่สวยงามและชัดเจนนี้ยังไม่ได้เกิดผลอย่างจริงจังต่อตี๋และเด็กหรือเยาวชนไร้รากเหง้าที่อยู่ในสถานการณ์เดียวกับตี๋ การเริ่มต้นนับหนึ่งจึงต้องต้องเริ่มที่ภาคประชาคมและภาคการเมืองที่เห็นความสำคัญของคนรากหญ้าที่จะต้องร้องเรียกให้รัฐบาลและภาคราชการเข้าทำหน้าที่ที่พวกเขามีตามกฎหมายและนโยบายต่อเด็กและเยาวชนไร้รากเหง้า ในวันนี้ เราพบว่า คณะอนุกรรมการติดตามการให้สถานะบุคคลแก่เด็ก ในคณะกรรมการคุ้มครองเด็กแห่งชาติ กำลังเริ่มต้นคิดถึงยุทธศาสตร์การจัดการสถานะและสิทธิของคนไร้รากเหง้า เพื่อต่อยอดการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพของยุทธศาสตร์เพื่อการจัดสถานะและสิทธิของบุคคลตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘

---

๑๐. บทส่งท้าย

---

ในหลวงทรงมีพระราชดำรัสต่อคณะรัฐมนตรีในวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๔ ว่า “ประชาชนที่อยู่ในประเทศเขามีมานานแล้ว แต่ก็ไม่เป็นคนไทย คือ เขาไม่ถือว่าเป็นคนไทยแท้จริง เขาอยู่และเกิดในเมืองไทย แต่ก็ไม่ได้รับประโยชน์ของความเป็นไทย สิ่งนี้เป็นสิ่งที่จะต้องปฏิบัติเหมือนกัน เพราะว่า ถ้าหากว่ามีคนที่อยู่ในเมืองไทยและก็มีความน้อยใจมาก ไม่มีใครเอาใจใส่ก็จะทำให้ความมั่นคงของประเทศด้อยไป” จะเห็นว่า ความในพระราชดำรัสดังกล่าวจึงเป็นข้อเสนอที่พระองค์ท่านมีต่อฝ่ายบริหารใหม่ถึงงาน “ความมั่นคงแห่งชาติในทางประชากร” ดังที่เชื่อในนักยุทธศาสตร์ความมั่นคงว่า เมื่อความมั่นคงในมนุษย์ (Human Security) ภายในชาติไม่มี ความมั่นคงแห่งชาติก็เกิดขึ้นไม่ได้ สิ่งที่ทรงแนะนำให้สร้างความเป็นไทยให้แก่ประชากรซึ่ง (๑) อยู่ในประเทศเขามีมานานแล้ว และ (๒) อยู่และเกิดในเมืองไทยดังกล่าว เป็นการสนองรับพระราชดำริของในหลวงรัชกาลที่ ๖ ซึ่งทรงใช้ มาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ ในการให้ความเป็นไทยแก่คนต่างด้าวและครอบครัวซึ่งเข้ามาเป็นจำนวนมากในสมัยนั้นเช่นกัน ความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองไทยจึงมีมาโดยตลอดแม้จะมีการเข้ามาของคนต่างชาติที่มีพลังอำนาจทั้งในทางทหารและเศรษฐกิจ ทิศทางที่ทั้งสองพระองค์ทรงพระราชดำรินั้นเป็นสิ่งที่ฝ่ายงานความมั่นคงของรัฐไทยทำมาโดยตลอด ในวันนี้ สิ่งที่ท่านทรงมีพระประสงค์ ก็น่าจะเป็นการให้ความมั่นใจแก่พวกเราในการทำงานเพื่อกำหนดสถานะบุคคลให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูงและชนกลุ่มน้อยต่อไป จนกระทั่งไม่มี “คนไร้รัฐ” อยู่ในประเทศไทยอีกต่อไป ไม่มี “บุคคลที่ถูกปฏิเสธความเป็นมนุษย์ตามกฎหมาย” ในแผ่นดินไทยอีกต่อไป

เราจึงควรจะเดินตามรอยพระองค์ท่านต่อไปในการทำงานเพื่อจัดการประชากรของโลก มิให้ตกอยู่ในความไร้รัฐไร้สัญชาติ ตลอดจนไร้สิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน

---

---

เอกสารหมายเลขที่ ๑

---

ระเบียบสำนักทะเบียนกลาง ว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคล ในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง พ.ศ. ๒๕๔๓

---

อาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๘ (๑) วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ผู้อำนวยการทะเบียนกลางวางระเบียบปฏิบัติว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูงไว้ดังนี้

ภาค ๑ บททั่วไป ลักษณะ ๑ การบังคับใช้และนิยามศัพท์ ข้อ ๑ ระเบียบนี้เรียกว่า “ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง พ.ศ. ๒๕๔๓” ข้อ ๒ ระเบียบนี้ให้ใช้บังคับตั้งแต่ วันที่ ๑ มิถุนายน ๒๕๔๓ เป็นต้นไป ข้อ ๓ ให้ยกเลิก “ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขา พ.ศ. ๒๕๓๕ แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๓๙” ข้อ ๔ ระเบียบนี้ให้ใช้บังคับเฉพาะในเขตท้องที่จังหวัดดังต่อไปนี้ คือ ๑) กาญจนบุรี ๒)กำแพงเพชร ๓) เชียงราย ๔) เชียงใหม่ ๕) ตาก ๖) น่าน ๗) ประจวบคีรีขันธ์ ๘) พะเยา ๙)พิษณุโลก ๑๐) เพชรบุรี ๑๑)เพชรบูรณ์ ๑๒)แพร่ ๑๓) แม่ฮ่องสอน ๑๔) ราชบุรี ๑๕) เลย ๑๖) ลำปาง ๑๗) ลำพูน ๑๘) สุโขทัย ๑๙) สุพรรณบุรี ๒๐) อุทัยธานี และจังหวัดที่ผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนดเพิ่มเติมภายหลัง ข้อ ๕ ระเบียบนี้ใช้บังคับกับบุคคลบนพื้นที่สูง ที่มีคุณสมบัติตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ ข้อ ๖ ในระเบียบนี้ ถ้าข้อความมิได้แสดงให้เห็นเป็นอย่างอื่น “ชาวไทยภูเขา” หมายความว่า กลุ่มชาติพันธุ์ดั้งเดิมที่อาศัยทำกินหรือบรรพชนอาศัยทำกินอยู่บนพื้นที่สูงในราชอาณาจักร ซึ่งมีวัฒนธรรม ประเพณี ความเชื่อ ภาษาและการดำเนินชีวิต ที่มีเอกลักษณ์เฉพาะตัว ประกอบด้วย ๙ ชาติพันธุ์หลักคือ (๑) กะเหรี่ยง หรือซึ่งอาจเรียกว่า ปกาเกอะญอ(สกอว์) โพล่ง(โปว์) ตองสู้(ปะโอ) บะแก(บะเว) (๒) ม้ง หรือซึ่งอาจเรียกว่า แม้ว (๓) เมี่ยน หรือซึ่งอาจเรียกว่า เย้า, อิ้วเมี่ยน (๔) อาข่า หรือซึ่งอาจเรียกว่า อีก้อ (๕) ลาหู่ หรือซึ่งอาจเรียกว่า มูเซอ (๖) ลีซู หรือซึ่งอาจเรียกว่า ลีซอ (๗) ลัวะ หรือซึ่งอาจเรียกว่า ละเวือะ, ละว้า, ถิ่น, มัล, ปรัย (๘) ขมุ (๙) มลาบรี หรือซึ่งอาจเรียกว่า คนตองเหลือง และกลุ่มชาติพันธุ์ที่มีลักษณะเช่นเดียวกับชาวไทยภูเขาซึ่งผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนดเพิ่มเติม “พื้นที่สูง” หมายความว่า พื้นที่ที่เป็นที่อยู่ของชาวเขาเผ่าต่างๆ และชนกลุ่มน้อย หรือเป็นที่ตั้งบ้านเรือนและที่ทำกินที่มีความลาดชันโดยเฉลี่ยมากกว่าร้อยละ ๓๕ หรือมีความสูงกว่าระดับน้ำทะเล ๕๐๐ เมตรขึ้นไป ในจังหวัดต่างๆ ๒๐ จังหวัด คือ จังหวัดกาญจนบุรี กำแพงเพชร เชียงราย เชียงใหม่ ตาก น่าน ประจวบคีรีขันธ์ พะเยา พิษณุโลก เพชรบุรี เพชรบูรณ์ แพร่ แม่ฮ่องสอน ราชบุรี เลย ลำปาง ลำพูน สุโขทัย สุพรรณบุรี อุทัยธานี และจังหวัดที่ผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนดเพิ่มเติมภายหลัง “บุคคลบนพื้นที่สูง” หมายความว่า บุคคลซึ่งเป็นชาวไทยภูเขา คนไทย หรือกลุ่มชนอื่นๆ ที่อาศัยอยู่บนพื้นที่สูง ซึ่งรัฐบาลไม่ได้มีนโยบายดูแลดำเนินการเป็นการเฉพาะ และให้หมายความรวมถึง บุคคลบนพื้นที่สูงที่อพยพลงมาอาศัยอยู่บนพื้นราบด้วย “สถานะบุคคล” หมายความว่า สถานภาพตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ กฎหมายว่าด้วย คนเข้าเมืองและกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว “อำเภอ” ให้หมายความรวมถึง กิ่งอำเภอ “นายอำเภอ” ให้หมายความรวมถึง ปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอ “วัน” หมายความว่า วันตามปีปฏิทินราชการ “บิดา” หมายความว่า บิดาตามกฎหมายและบิดาซึ่งมิได้มีการสมรสกับมารดา “ภริยา” ให้หมายความรวมถึง หญิงที่ได้ทำการสมรสตามประเพณีหรือตามข้อเท็จจริงกับชายด้วย แม้มิได้มีการจดทะเบียนสมรสตามกฎหมายก็ตาม “สมรส” ให้หมายความรวมถึง การสมรสตามประเพณีซึ่งมิได้มีการจดทะเบียนด้วย “นายทะเบียน” หมายความตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ “สำนักทะเบียน” หมายความตามที่กำหนดไว้ในมาตรา ๘ (๔) และ (๕) หรือมาตรา ๙ แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ “องค์กรพัฒนาเอกชน” หมายความว่า องค์กรพัฒนาเอกชนที่มีประวัติและผลงานการทำงานที่บันทึกไว้ชัดเจน ซึ่งทำงานในเขตชุมชนบนพื้นที่สูง ข้อความอื่น ๆ ให้นำนิยามศัพท์และข้อความต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องตามที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๕ มาบังคับใช้โดยอนุโลม ข้อ ๗ ในการระบุชื่อชาติพันธุ์ของชาวไทยภูเขาลงในทะเบียนราษฎร ให้นายทะเบียนระบุชื่อกลุ่มชาติพันธุ์ตามชื่อหลักซึ่งได้กำหนดไว้ในระเบียบนี้ คือ กะเหรี่ยง ม้ง เมี่ยน อาข่า ลาหู่ ลีซู ลัวะ ขมุ มลาบรี ข้อ ๘ การดำเนินการขอลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรตามกระบวนการที่ระบุไว้ในระเบียบไม่ตัดสิทธิผู้ยื่นคำร้องที่จะฟ้องคดีในทางปกครอง ข้อ ๙ ให้ผู้อำนวยการทะเบียนกลางเป็นผู้รักษาการตามระเบียบนี้ และให้มีอำนาจตีความ และวินิจฉัยปัญหาอันเกี่ยวกับการปฏิบัติตามระเบียบนี้

ลักษณะ ๒ ทะเบียนคนเกิด ทะเบียนคนตาย และการย้ายที่อยู่ ข้อ ๑๐ เมื่อมีการเกิดหรือการตายของบุคคลบนพื้นที่สูง ให้นายทะเบียนปฏิบัติตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร ตามแต่กรณี ส่วนการย้ายที่อยู่ของบุคคลบนพื้นที่สูงที่ยังมิได้กำหนดสถานะตามระเบียบนี้ ให้เป็นไปตามนโยบายของทางราชการ

ภาค ๒ การลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้าน ลักษณะ ๓ การยื่นคำร้องและการพิจารณาลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้าน ข้อ ๑๑ ชาวไทยภูเขาที่จะได้รับการลงรายการสัญชาติไทยโดยเพิ่มชื่อและรายการบุคคลเข้าในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) จะต้องเป็นบุคคลที่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ สำหรับบุคคลบนพื้นที่สูงที่จะได้รับการลงรายการสัญชาติไทยโดยเพิ่มชื่อและรายการบุคคลเข้าในทะเบียนบ้าน (ท.ร.14) จะต้องเป็นบุคคลที่ทางราชการได้จัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวไว้แล้วและจะต้องเป็นบุคคลที่มีสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ ให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่า บุคคลที่เกิดในราชอาณาจักรระหว่างวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๔๕๖ จนถึงวันที่ ๑๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๑๕ เป็นบุคคลซึ่งมีสัญชาติไทย เว้นแต่จะพิสูจน์ได้เป็นอย่างอื่น ความในวรรคสามให้สันนิษฐานจากเอกสารหลักฐานต่างๆ ที่ออกโดยส่วนราชการ หรือ พยานหลักฐานแวดล้อมกรณีโดยอาศัยการพิสูจน์ทางประวัติศาสตร์ ภาษาศาสตร์ หรือชาติพันธุ์วรรณนา เป็นต้น ข้อ ๑๒ ผู้ยื่นคำร้อง อาจอ้างเอกสารดังต่อไปนี้เป็นพยานเพื่อใช้พิสูจน์ข้อเท็จจริงอันทำให้ได้รับสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติ (๑) เอกสารที่ได้จากการจัดทำทะเบียนประวัติต่าง ๆ ตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร และตามมติคณะรัฐมนตรี เช่น ๑.๑ เอกสารที่ได้รับจากการสำรวจ ตรวจสอบ และการจดทะเบียนราษฎรชาวเขา (แบบ ท.ร. ช.ข. ๑) เมื่อระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๑๒ - ๒๕๑๓ หรือ ๑.๒ เอกสารที่ได้รับจากการจัดทำทะเบียนราษฎรตามโครงการจัดทำเลขประจำตัวประชาชนที่คณะรัฐมนตรีมีมติอนุมัติ เมื่อวันที่ ๒๐ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๒๕ หรือ ๑.๓ เอกสารที่ได้รับจากการการสำรวจข้อมูลประชากรชาวเขาตามโครงการที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติ เมื่อวันที่ ๒๔ เมษายน พ.ศ.๒๕๒๗ ระหว่าง พ.ศ.๒๕๒๘ - ๒๕๓๑ (ทะเบียนสำรวจบัญชีบุคคลในบ้าน) ซึ่งกรมประชาสงเคราะห์และหน่วยงานในสังกัดให้การรับรอง หรือ ๑.๔ เอกสารที่ได้รับจากการการจัดทำทะเบียนประวัติและบัตรประจำตัวบุคคลบนพื้นที่สูง ตามโครงการที่คณะรัฐมนตรีอนุมัติเมื่อวันที่ ๕ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๓๓ ระหว่าง พ.ศ.๒๕๓๓ - ๒๕๓๔ หรือ ๑.๕ เอกสารที่ได้รับจากการจัดทำทะเบียนบุคคลตามโครงการจัดทำทะเบียนประวัติชุมชนบนพื้นที่สูง ปี พ.ศ. ๒๕๔๒ หรือ ๑.๖ เอกสารที่ได้รับจากการจัดทำทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๓) สำหรับคนที่เข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมายแต่อยู่ในลักษณะชั่วคราว หรือเข้าเมืองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง เป็นต้น (๒) เอกสารต่าง ๆ ที่ทางราชการออกให้เพื่อรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย เช่น ใบรับแจ้งการเกิด , ใบรับรองการเกิด , สูติบัตร เป็นต้น (๓) เอกสารอื่น ๆ ที่มีรายละเอียดสามารถเป็นข้อมูลในการพิสูจน์ข้อเท็จจริงอันทำให้ได้รับสัญชาติไทยได้ ข้อ ๑๓ บุคคลผู้ยื่นคำร้องอาจอ้างบุคคลเป็นพยานเพื่อพิสูจน์ข้อเท็จจริงอันทำให้ได้รับสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติได้ เช่น (๑) ผู้ใหญ่บ้าน กำนัน หรืออดีตผู้ใหญ่บ้าน กำนันที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในระหว่างที่บุคคลผู้ยื่นคำร้องมีข้อเท็จจริงให้ได้รับสัญชาติไทย (๒) ผู้นำชุมชน ผู้นำเครือข่ายชุมชน หรือ อดีตคณะกรรมการหมู่บ้าน หรือชุมชน ที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในระหว่างที่บุคคลผู้ยื่นคำร้องมีข้อเท็จจริงให้ได้รับสัญชาติไทย (๓) เจ้าหน้าที่ของส่วนราชการที่เคยปฏิบัติงานอยู่ในพื้นที่นั้น ๆ ในระหว่างที่บุคคล ผู้ยื่นคำร้องเกิด (๔) เจ้าหน้าที่ซึ่งทำการศึกษาวิจัยของสถาบันวิจัยชาวเขา หรือหน่วยงานที่มีผลงานทางวิชาการเกี่ยวข้องกับประวัติศาสตร์ ภาษาศาสตร์หรือชาติพันธุ์วรรณนา เป็นต้น โดยรับรองเกี่ยวกับการตั้งถิ่นฐานของบุคคลผู้ยื่นคำร้อง (๕) การรับรองขององค์กรพัฒนาเอกชนที่มีประวัติ และผลงานการทำงานที่บันทึกไว้ชัดเจน ซึ่งทำงานในเขตชุมชนบนพื้นที่สูง ข้อ ๑๔ บุคคลผู้ยื่นคำร้อง อาจอ้างวัตถุใด ๆ เป็นพยานเพื่อพิสูจน์ข้อเท็จจริงอันทำให้ได้รับสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติได้ ข้อ ๑๕ บุคคลตามข้อ ๑๑ ที่ประสงค์จะขอให้พิจารณาลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) จะต้องยื่นคำร้องตามแบบที่กำหนดไว้ท้ายระเบียบนี้ต่อนายทะเบียนแห่งท้องที่ที่มีภูมิลำเนาอยู่ในปัจจุบัน ให้ผู้ร้องแจ้งชื่อบุคคลในครอบครัวพร้อมรายการบุคคลต่าง ๆ ตามแบบในคำร้อง โดยจะต้องมีหลักฐานที่เกี่ยวข้องกับแต่ละบุคคลประกอบเรื่องด้วย ข้อ ๑๖ กรณีที่ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงเป็นผู้เยาว์ ซึ่งบิดาและมารดาเสียชีวิตแล้ว หรือไม่ทราบว่ามีชีวิตอยู่หรือไม่และไม่ทราบว่าอยู่ที่ใด ให้ผู้ปกครองหรือผู้อุปการะเลี้ยงดู ยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติไทยและเพิ่มชื่อเข้าในทะเบียนบ้านแทน โดยให้ปฏิบัติตามที่กำหนดไว้ในระเบียบนี้โดยอนุโลม ข้อ ๑๗ ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงซึ่งมีความประสงค์จะยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติ ให้ยื่นคำร้องต่อนายทะเบียน และเมื่อนายทะเบียนได้รับคำร้องแล้ว ให้ดำเนินการดังนี้ (๑) ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำร้องและเอกสารหลักฐานต่าง ๆ (๒) ตรวจสอบไปยังสำนักทะเบียนจังหวัด สำนักทะเบียนอื่น ที่อยู่ในโครงการเชื่อมโยงระบบเครือข่ายระบบทะเบียนราษฎรด้วยคอมพิวเตอร์ หรือฐานข้อมูลทะเบียนประวัติราษฎรว่าผู้ร้องและบุคคลที่มีชื่อตามคำร้อง มีชื่อและรายการบุคคลในทะเบียนบ้านแห่งอื่นหรือไม่ (๓) รวบรวมหลักฐานทั้งหมด โดยรวบรวมรายชื่อเป็นรายครอบครัวลงในแบบพิมพ์บัญชีการพิจารณาลงรายการสัญชาติไทยตามที่กำหนดท้ายระเบียบนี้ พร้อมเสนอความเห็นเป็นหนังสือโดยสรุปข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายต่อนายอำเภอแห่งท้องที่ ภายใน ๓๐ วันทำการ นับแต่วันที่รับเรื่อง ในกรณีตรวจสอบพบความไม่ถูกต้องสมบูรณ์ของคำร้อง ให้นายทะเบียนแจ้งให้แก่ผู้ร้องทราบเป็นหนังสือภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำร้อง เมื่อผู้ยื่นคำร้องได้แก้ไขความไม่ถูกต้องสมบูรณ์ของคำร้องแล้ว ให้นายทะเบียนดำเนินการต่อไปตามระเบียบ ข้อ ๑๘ ในการพิจารณาคำร้องและพยานหลักฐานต่าง ๆ ให้นายทะเบียนปฏิบัติดังต่อไปนี้ (๑) พยานเอกสารที่ยื่นมา ให้นายทะเบียนตรวจสอบความถูกต้องของเอกสาร รวมถึงแก้ไขเพิ่มเติมรายการที่เกิดขึ้น ในกรณีที่รายการในทะเบียนบุคคลตามเอกสารไม่ถูกต้องตรงกัน ให้ดำเนินการตรวจสอบโดยสอบถามพยานบุคคลตามข้อ ๑๓ (๒) ในการถามพยานบุคคลตาม (๑) ให้ดำเนินการดังนี้ ๒.๑ ให้พยานบุคคลที่มีอายุมากกว่า ๑๘ ปี สาบานหรือปฏิญาณตามความเชื่อของตนก่อนให้ถ้อยคำ ๒.๒ ให้นายทะเบียนสอบถามถึงข้อมูลให้ได้ความจริงที่ไม่ตรงกับเอกสารเพื่อตรวจสอบความไม่ถูกต้องของเอกสาร โดยใช้แบบสอบสวน ปค. ๑๔ ๒.๓ ให้นายทะเบียนตรวจสอบคำร้อง สรุปความเห็นเสนอนายอำเภอเพื่อดำเนินการต่อไป (๓) ในกรณีจำเป็น การสอบถามพยานบุคคลตาม (๒) ให้มีล่ามอยู่ด้วยในขณะทำการสอบสวนและให้นายทะเบียนจัดให้มีการบันทึกเป็นลายลักษณ์อักษรหรือบันทึกเทปเรื่องการให้ปากคำไว้เป็นหลักฐาน ข้อ ๑๙ ในกรณีที่นายทะเบียนมีคำสั่งไม่รับคำร้องโดยไม่แจ้งเหตุ หรือแจ้งเหตุแต่เหตุแห่งการนั้นผู้ยื่นคำร้องสามารถพิสูจน์ได้เป็นอย่างอื่น ผู้ยื่นคำร้องมีสิทธิยื่นอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียนไปยังคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอได้ ภายใน ๓๐ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งเป็นหนังสือ ข้อ ๒๐ ผู้ยื่นคำร้องอาจให้องค์กรพัฒนาเอกชนหรือคณะกรรมการชุมชนเข้าทำการช่วยเหลือดำเนินการ เขียน รวบรวมคำร้องและพยานหลักฐานต่างๆ เพื่อยื่นต่อนายทะเบียนได้ ในการตรวจสอบคำร้อง นายทะเบียนอาจให้องค์กรพัฒนาเอกชนหรือคณะกรรมการชุมชน เข้าร่วมทำการตรวจสอบด้วยได้ โดยการอนุมัติจากนายอำเภอ ข้อ ๒๑ เมื่อได้รับความเห็นของนายทะเบียน ให้นายอำเภอแห่งท้องที่มีอำนาจในการพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้ลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) แก่ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงที่ร้องขอ ทั้งนี้การดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน ๓๐ วันทำการ ผลการพิจารณาเป็นประการใด ให้แจ้งนายทะเบียนทราบเพื่อดำเนินการต่อไป กรณีที่ตรวจสอบพบความไม่ถูกต้องหรือความไม่สมบูรณ์ของคำร้องหรือเอกสารพยานหลักฐานต่าง ๆ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการหรือเงื่อนไขที่กำหนด ให้นายอำเภอแจ้งให้ผู้ร้องทราบเพื่อแก้ไขให้ถูกต้องหรือจัดส่งเอกสารเพิ่มเติมให้ครบถ้วน ถ้าเป็นกรณีที่ไม่สามารถดำเนินการให้แก่ผู้ร้องได้ ให้แจ้งนายทะเบียนทราบภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้มีการวินิจฉัยสั่งการพร้อมเหตุผล ข้อ ๒๒ เมื่อนายทะเบียนได้รับแจ้งผลการพิจารณาแล้ว ให้แจ้งผู้ยื่นคำร้องทราบเป็นหนังสือภายใน ๕ วัน ในกรณีที่มีคำสั่งไม่อนุมัติให้แจ้งเหตุผลแห่งการนั้นไปยังผู้ยื่นคำร้องด้วย ข้อ ๒๓ กรณีนายอำเภออนุมัติ ให้นายทะเบียนดำเนินการ ดังนี้ (๑) กำหนดเลขประจำตัวประชาชนให้แก่ผู้ได้รับอนุมัติ โดยกำหนดเลขประจำตัวประชาชนเป็นบุคคลประเภท ๘ ตามแบบพิมพ์ ท.ร.๙๘ ค. โดยแบบ ท.ร.๙๘ ค. ให้สำนักทะเบียนขอเบิกจากสำนักทะเบียนกลางโดยตรงเท่านั้น (๒) เพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านและสำเนาทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) พร้อมทั้งหมายเหตุในช่องย้ายเข้ามาจากว่า“ชาวเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูง (...........) ตามคำร้องเลขที่………….ลงวันที่……………และนายอำเภออนุมัติเมื่อวันที่……………...” แล้วให้นายทะเบียนลงลายมือชื่อและวันเดือนปีกำกับไว้ หากบุคคลดังกล่าวมีสูติบัตร ให้หมายเหตุการได้สัญชาติไทยไว้ด้านหลังสูติบัตรด้วย สำหรับผู้ที่ได้รับการลงรายการสัญชาติที่มีเลขประจำตัวประชาชนเดิม ให้ดำเนินการจำหน่าย โดยดำเนินการ ให้แล้วเสร็จภายใน ๑๐ วันทำการ เว้นแต่มีเหตุขัดข้องอันเกิดจากตัวผู้ร้อง (๓) รายงานหน่วยที่เกี่ยวข้อง ดังนี้ ๓.๑. รายงานการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้าน โดยส่งแบบพิมพ์ ท.ร.๙๘ ค. ตอนที่ ๒ ให้สำนักทะเบียนกลางทราบภายใน ๑๐ วันทำการ สำหรับ ท.ร.๙๘ ค. ตอนที่ ๑ ให้ดำเนินการตามระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๕ และระเบียบ สำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการจัดทำทะเบียนราษฎรด้วยระบบคอมพิวเตอร์ พ.ศ.๒๕๓๘ ๓.๒. สำเนาแบบพิมพ์บัญชีตามข้อ ๑๗.๓ ให้จังหวัด และสำนักทะเบียนกลางทราบภายใน ๑๐ วันทำการ ๓.๓. แจ้งหน่วยราชการที่มีทะเบียนประวัติของชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงทราบ เพื่อหมายเหตุการได้สัญชาติไทยในทะเบียนประวัติ ข้อ ๒๔ กรณีที่นายอำเภอไม่อนุมัติ ผู้ยื่นคำร้องอาจอุทธรณ์คำสั่งไปยังคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอได้ ภายใน ๑ เดือน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งเป็นหนังสือจากสำนักทะเบียนอำเภอหรือท้องถิ่น ถ้าไม่อุทธรณ์ภายในระยะเวลาที่กำหนด ถือว่าสิทธิการอุทธรณ์เป็นอันสิ้นสุด ข้อ ๒๕ การอุทธรณ์คำสั่งในระดับอำเภอ ให้ทำเป็นหนังสือตามแบบที่กำหนดไว้ท้ายระเบียบ ยื่นต่อนายทะเบียนแห่งท้องที่ที่ได้ยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติ เมื่อได้รับคำร้องอุทธรณ์แล้ว ให้นายทะเบียนตรวจคำร้องอุทธรณ์ และมีคำสั่งรับหรือไม่รับคำร้องอุทธรณ์ภายใน ๗ วัน ถ้านายทะเบียนปฏิเสธไม่รับ ให้นายทะเบียนแสดงเหตุที่ไม่รับนั้นไว้ในคำสั่งทุกเรื่องไปและแจ้งเป็นหนังสือให้ผู้ยื่นคำร้องทราบ ถ้านายทะเบียนมีคำสั่งรับ ให้นายทะเบียนส่งคำร้องอุทธรณ์นั้นไปยังคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ ภายใน ๑๐ วัน

ลักษณะ ๔ คณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ ข้อ ๒๖ เมื่อมีรับคำร้องอุทธรณ์ ให้นายทะเบียนเสนอต่อนายอำเภอเพื่อแต่งตั้งคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ ภายใน ๕ วัน คณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอพิจารณาการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูง ประกอบด้วย (๑) ผู้เชี่ยวชาญที่มาจากฝ่ายผู้ยื่นคำร้อง จำนวน ๑ คน เป็นกรรมการ (๒) ผู้เชี่ยวชาญฝ่ายรัฐที่นายอำเภอแต่งตั้ง จำนวน ๑ คน เป็นกรรมการ (๓) ปลัดอำเภอ เป็นกรรมการและเลขานุการ ให้กรรมการตามความในวรรคสองมีอำนาจร่วมกันในการเลือกบุคคลหนึ่งบุคคลใดในระหว่างกันให้เป็นประธานคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ ข้อ ๒๗ เลขานุการคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ มีหน้าที่เรียกประชุมคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำสั่งแต่งตั้ง ข้อ ๒๘ ให้คณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ มีอำนาจวินิจฉัยคำร้องอุทธรณ์และปัญหาข้อโต้แย้งในระดับอำเภอของผู้ยื่นคำร้อง ในการพิจารณาคำร้อง ถ้าคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอเห็นว่าพยานหลักฐานต่าง ๆ ที่ใช้ประกอบการพิจารณามีไม่เพียงพอ คณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอมีอำนาจเรียกบุคคลมาให้การเพิ่มเติมหรือเรียกพยานหลักฐานต่าง ๆ จากบุคคลหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้ตามที่เห็นสมควร ข้อ ๒๙ เมื่อคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอได้ทำการพิจารณาคำร้อง รวมทั้งพยานหลักฐาน ต่าง ๆ เสร็จแล้ว ให้คณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอมีคำวินิจฉัยชี้ขาดประการใดประการหนึ่งดังนี้ (๑) ถ้าคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ เห็นว่า คำร้องอุทธรณ์นั้นต้องห้ามตามระเบียบหรือกฎหมาย ก็ให้ยกคำร้องนั้นเสียโดยไม่ต้องวินิจฉัยในประเด็นอุทธรณ์ (๒) ถ้าคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ เห็นว่า คำสั่งในระดับอำเภอถูกต้องแล้วก็ให้มีคำวินิจฉัยยืนตามคำสั่งในระดับอำเภอ (๓) ถ้าคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ เห็นว่า คำสั่งในระดับอำเภอไม่ถูกต้องก็ให้มีคำวินิจฉัยกลับคำสั่งในระดับอำเภอเสียและมีคำวินิจฉัยในคำร้องนั้นใหม่ (๔) ถ้าคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ เห็นว่า คำสั่งในระดับอำเภอถูกแต่บางส่วนและผิดบางส่วน ก็ให้แก้คำสั่งในระดับอำเภอไปตามนั้นโดยมีคำวินิจฉัยยืนบางส่วน กลับบางส่วนและมี คำวินิจฉัยใหม่แทนส่วนที่กลับนั้น โดยให้มติของกรรมการอุทธรณ์อำเภอจำนวนสองในสามเสียงถือเป็นข้อยุติของกระบวนการการพิจารณา ให้คณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอทำการพิจารณาวินิจฉัยคำร้องอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน ๓๐ วัน ในกรณีที่มีเหตุจำเป็น ให้ขยายระยะเวลาการพิจารณาวินิจฉัยออกไปได้อีกไม่เกิน ๒ ครั้ง ครั้งละไม่เกิน ๑๕ วัน ข้อ ๓๐ เมื่อคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอมีคำวินิจฉัยเป็นประการใด ให้แจ้งคำวินิจฉัยพร้อมทั้งความเห็นดังกล่าวเป็นหนังสือไปยังนายอำเภอ ข้อ ๓๑ นายอำเภอมีหน้าที่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอภายใน ๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำวินิจฉัยเป็นหนังสือ เว้นแต่กรณีที่มีการอุทธรณ์คำวินิจฉัยของคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ เมื่อนายอำเภอได้รับคำวินิจฉัยของคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอแล้ว ให้แจ้งคำวินิจฉัยนั้นแก่นายทะเบียนเพื่อดำเนินการต่อไปโดยให้นำบทบัญญัติในข้อ ๒๒ และ ๒๓ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อ ๓๒ นายอำเภอหรือผู้ยื่นคำร้องฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมีสิทธิยื่นอุทธรณ์คำวินิจฉัยเช่นว่านั้นไปยังคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด การอุทธรณ์ให้ทำเป็นหนังสือตามแบบที่กำหนดไว้ท้ายระเบียบ ยื่นต่อนายทะเบียนแห่งท้องที่ที่ได้ยื่นคำร้องขอลงรายการสัญชาติ ภายใน ๑ เดือน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งเป็นหนังสือจากสำนักทะเบียน ถ้าไม่อุทธรณ์ในกำหนดระยะเวลา ถือว่าสิทธิการอุทธรณ์เป็นอันสิ้นสุด

ลักษณะ ๕ คณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด ข้อ ๓๓ ให้มีคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด พิจารณาการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูง โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแต่งตั้ง ประกอบด้วย (๑) ปลัดจังหวัด เป็นประธาน (๒) นักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน เป็นกรรมการจำนวน ๒ คน (๓) จ่าจังหวัด เป็นกรรมการและเลขานุการ (๔) ผู้ช่วยจ่าจังหวัด เป็นกรรมการและผู้ช่วยเลขานุการ ให้ปลัดจังหวัดมีอำนาจเสนอแต่งตั้งนักวิชาการ หรือข้าราชการผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านจากสาขาวิชากฎหมาย ประวัติศาสตร์ ภาษาศาสตร์ ชาติพันธุ์วรรณนา เป็นกรรมการในคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัดตามวรรคต้น ข้อ ๓๔ เมื่อได้รับคำร้องอุทธรณ์แล้ว ให้นายทะเบียนส่งคำร้องอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด ภายใน ๕ วัน ข้อ ๓๕ เลขานุการคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด มีหน้าที่เรียกประชุมคณะกรรมการอุทธรณ์ ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ ข้อ ๓๖ อำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด ให้นำบทบัญญัติในลักษณะ ๔ ว่าด้วยคณะกรรมการอุทธรณ์ มาใช้บังคับด้วย โดยอนุโลม ข้อ ๓๗ เมื่อคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัดมีคำชี้ขาดอุทธรณ์แล้ว ให้แจ้งคำชี้ขาดเป็นหนังสือไปยังนายอำเภอ และได้นำบทบัญญัติในข้อ ๓๑ มาใช้บังคับโดยอนุโลม คำชี้ขาดของคณะกรรมการอุทธรณ์จังหวัด กรณีถ้าเป็นข้อเท็จจริงถือว่าเป็นที่สุดของกระบวนการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านของชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูงตามระเบียบนี้ แต่ถ้าเป็นข้อกฎหมายผู้ร้องสามารถยื่นอุทธรณ์มายังคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางได้ตามแบบที่กำหนดท้ายระเบียบนี้ภายใน ๑ เดือนนับแต่ได้รับแจ้งเป็นหนังสือจากสำนักทะเบียน ถ้าไม่อุทธรณ์ภายในกำหนดระยะเวลาถือว่าสิทธิการอุทธรณ์เป็นอันสิ้นสุด

ลักษณะ ๖ คณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลาง ข้อ ๓๘ ให้มีคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางพิจารณาการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูง โดยผู้อำนวยการทะเบียนกลางแต่งตั้ง ประกอบด้วย (๑) รองผู้อำนวยการทะเบียนกลาง (ผู้อำนวยการสำนักบริหารการทะเบียน) เป็นประธาน (๒) ผู้ช่วยผู้อำนวยการทะเบียนกลาง(ผู้อำนวยการส่วนการทะเบียนราษฎร) เป็นกรรมการ (๓) นักวิชาการผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน จำนวน ๓ คน เป็นกรรมการ (๔) หัวหน้าฝ่ายทะเบียนชนกลุ่มน้อย ส่วนการทะเบียนราษฎร เป็นกรรมการ และเลขานุการ (๕) หัวหน้างานกฎหมายและระเบียบชนกลุ่มน้อย ส่วนการทะเบียนราษฎร เป็นกรรมการ และผู้ช่วยเลขานุการ ให้รองผู้อำนวยการทะเบียนกลางมีอำนาจเสนอผู้อำนวยการทะเบียนกลางแต่งตั้งนักวิชาการ ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านจากสาขาวิชากฎหมาย ประวัติศาสตร์ ภาษาศาสตร์ ชาติพันธุ์วรรณนา ให้เป็นกรรมการในคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางตามวรรคต้น ข้อ ๓๙ เมื่อได้รับคำร้องอุทธรณ์แล้ว ให้นายทะเบียนส่งคำร้องอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางภายใน ๕ วัน ข้อ ๔๐ เลขานุการคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลาง มีหน้าที่เรียกประชุมคณะกรรมการอุทธรณ์ภายใน ๑๕ วัน นับแต่วันที่ได้รับคำร้องอุทธรณ์ ข้อ ๔๑ อำนาจและหน้าที่ของคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลาง ให้นำบทบัญญัติในลักษณะ ๔ ว่าด้วยคณะกรรมการอุทธรณ์อำเภอ มาใช้บังคับด้วยโดยอนุโลม ข้อ ๔๒ เมื่อคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางมีคำชี้ขาดอุทธรณ์แล้ว ให้แจ้งคำชี้ขาดเป็นหนังสือไปยังผู้ว่าราชการจังหวัดและให้ผู้ว่าราชการจังหวัดแจ้งนายอำเภอ และให้นำบทบัญญัติในข้อ ๓๑ มาใช้บังคับโดยอนุโลม คำชี้ขาดของคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางถือว่าเป็นที่สุดของกระบวนการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านของชาวไทยภูเขาตามระเบียบนี้ ลักษณะ ๗ การเพิกถอนทะเบียนรายการสัญชาติ ข้อ ๔๓ กรณีผู้ที่ได้รับการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือระเบียบหรือแจ้งข้อความอันเป็นเท็จหรือแสดงหลักฐานอันเป็นเท็จหรือมีการรับรองโดยผิดจากความ เป็นจริง ให้นายทะเบียนยื่นเรื่องต่อนายอำเภอ เพื่อให้นายอำเภอวินิจฉัยปัญหาและดำเนินการเพิกถอนการลงรายการสัญชาติไทยโดยจำหน่ายชื่อและรายการบุคคลออกจากทะเบียนบ้านตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ภายหลังจากการเพิกถอนตามความในวรรคแรกแล้ว ให้นายทะเบียนดำเนินการลงรายการสถานะที่แท้จริงของบุคคลนั้นในทะเบียนราษฎรตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง เมื่อดำเนินการเพิกถอนรายการสัญชาติไทยของบุคคลใดแล้ว ให้รายงานต่อสำนักทะเบียนกลางพร้อมทั้งสำเนาให้ส่วนการทะเบียนราษฎรทราบด้วย ข้อ ๔๔ เมื่อบุคคลบนพื้นที่สูงเสียสัญชาติไทยตามกฎหมายว่าด้วยสัญชาติแล้ว ให้นายทะเบียนดำเนินการเพิกถอนรายการสัญชาติไทยของบุคคลดังกล่าวออกจากทะเบียน และให้นำความในวรรคสองและวรรคสามในข้อ ๔๓ มาดำเนินการต่อไปโดยอนุโลม

ภาค ๓ การพิจารณาลงรายการสถานะของบุคคล ซึ่งได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร ข้อ ๔๕ การพิจารณาว่าบุคคลบนพื้นที่สูงผู้ใดเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร ให้นายทะเบียนพิจารณาตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองและกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนคนต่างด้าว รวมทั้งระเบียบที่เกี่ยวข้อง ข้อ ๔๖ เมื่อปรากฏว่าบุคคลบนพื้นที่สูงผู้ใดเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร ให้นายทะเบียนดำเนินการเพิ่มชื่อและรายการบุคคลนั้นลงในทะเบียนบ้าน(ท.ร.๑๔) เมื่อได้รับคำร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านจากบุคคลดังกล่าว โดยให้ปฏิบัติตามวิธีและขั้นตอนซึ่งบัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ข้อ ๔๗ ในกรณีที่บุคคลบนพื้นที่สูงซึ่งอ้างตนว่าเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร ได้รับการเพิ่มชื่อลงในทะเบียนบ้านโดยมิชอบด้วยกฎหมายหรือระเบียบหรือแจ้งข้อความ อันเป็นเท็จหรือแสดงหลักฐานอันเป็นเท็จหรือมีการรับรองโดยผิดจากความเป็นจริงให้นายทะเบียนยื่นเรื่องต่อนายอำเภอ เพื่อให้นายอำเภอวินิจฉัยปัญหาและดำเนินการจำหน่ายชื่อและรายการบุคคลออกจากทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๔) ตามกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ภายหลังจากการเพิกถอนตามความในวรรคแรกแล้ว ให้นายทะเบียนดำเนินการลงรายการสถานะที่แท้จริงของบุคคลนั้นในทะเบียนราษฎรตามกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องและให้นำความในวรรคสองและวรรคสามในข้อ ๔๓ มาดำเนินการต่อไปโดยอนุโลม ข้อ ๔๘ เมื่อบุคคลบนพื้นที่สูงถูกเพิกถอนการอนุญาตให้มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ให้นายทะเบียนดำเนินการตาม ข้อ ๔๔ โดยอนุโลม

ภาค ๔ การพิจารณาลงรายการสถานะของบุคคล ที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว ข้อ ๔๙ การพิจารณาว่าบุคคลบนพื้นที่สูงผู้ใด เป็นผู้ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว ให้นายทะเบียนพิจารณาตาม กฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง รวมทั้งระเบียบที่เกี่ยวข้อง ข้อ ๕๐ การเพิ่มชื่อบุคคลบนพื้นที่สูงซึ่งเป็นผู้ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวลงในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๓) และการเพิกถอนทะเบียน ให้นำบทบัญญัติในข้อ ๔๖ และ ๔๗ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อ ๕๑ เมื่อบุคคลบนพื้นที่สูงถูกเพิกถอนการอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองหรือระเบียบที่เกี่ยวข้อง ให้นายทะเบียนดำเนินการตาม ข้อ ๔๔ โดยอนุโลม

ภาค ๕ การพิจารณาลงรายการสถานะของบุคคล ที่ได้รับการผ่อนผันให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว ข้อ ๕๒ การพิจารณาว่าบุคคลบนพื้นที่สูงผู้ใด เป็นผู้ได้รับการผ่อนผันตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวนั้น ให้นายทะเบียนพิจารณาตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง รวมทั้งมติคณะรัฐมนตรีและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ข้อ ๕๓ บุคคลบนพื้นที่สูงที่ได้รับการผ่อนผันตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว ให้นายทะเบียนดำเนินการเพิ่มชื่อและรายการบุคคลนั้นลงในทะเบียนบ้าน (ท.ร.๑๓) เมื่อนายทะเบียนได้รับคำร้องขอเพิ่มชื่อในทะเบียนบ้านจากบุคคลดังกล่าว โดยให้ปฏิบัติตามวิธีและขั้นตอนซึ่งบัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง ข้อ ๕๔ การเพิกถอนทะเบียนของบุคคลบนพื้นที่สูงซึ่งอ้างว่าเป็นบุคคลที่ได้รับการผ่อนผันให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว ตามมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ให้นำบทบัญญัติในข้อ ๔๓ มาใช้บังคับโดยอนุโลม ข้อ ๕๕ เมื่อมติคณะรัฐมนตรีซึ่งผ่อนผันให้บุคคลบนพื้นที่สูงนั้นๆ ให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราวได้สิ้นสุด ให้นายทะเบียนดำเนินการเพิกถอนสถานะบุคคลดังกล่าวออกจากทะเบียน และให้นำความในวรรคสองและวรรคสามในข้อ ๔๓ มาดำเนินการต่อไปโดยอนุโลม

บทเฉพาะกาล ข้อ ๕๖ การบังคับการตามระเบียบฉบับนี้ไม่มีผลให้ความสมบูรณ์ในการลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขาที่ได้ดำเนินการไปแล้วตาม “ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสัญชาติไทยในทะเบียนบ้านให้แก่ชาวไทยภูเขา พ.ศ. ๒๕๓๕ แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ ๒ พ.ศ. ๒๕๓๙” เสียไป ข้อ ๕๗ คำร้องขอลงรายการสัญชาติทั้งหลายที่ได้ยื่นไว้แล้วและอยู่ในระหว่างการพิจารณาไม่ว่าในระดับอำเภอหรือจังหวัดก่อนวันใช้ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการพิจารณาลงรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรให้แก่บุคคลบนพื้นที่สูง พ.ศ.๒๕๔๓ ฉบับนี้ ให้ใช้บังคับตามระเบียบใหม่ เว้นแต่คำร้องที่อยู่ในระดับจังหวัด ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้มีอำนาจอนุมัติการลงรายการสัญชาติของคำร้องนั้น แต่ในกรณีที่ผู้ยื่นคำร้องต้องการอุทธรณ์คำอนุมัติดังกล่าว ให้นำคำร้องอุทธรณ์นั้นเสนอต่อคณะกรรมการอุทธรณ์ส่วนกลางโดยตรง

ประกาศ ณ วันที่ ๒๑ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๓

(นายปริญญา นาคฉัตรีย์) ผู้อำนวยการทะเบียนกลาง

---

เอกสารหมายเลขที่ ๒

---

ร่างยุทธศาสตร์การแก้ไขปัญหาสถานะและสิทธิของคนไร้รากเหง้า

---

๑. ความสำคัญของปัญหา

---

๑.๑. ประเทศไทยมีกลุ่มคนไร้รากเหง้าหรือกล่าวให้ชัดเจนได้แก่คนที่ไม่ปรากฏบุพการีหรือบุพการีทอดทิ้งที่มีปัญหาสถานะและสิทธิตามกฎหมายอีกเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าความไร้รากเหง้าจะเกิดจากการกระทำของมนุษย์ อุบัติเหตุหรือภัยพิบัติตามธรรมชาติ โดยคนกลุ่มนี้มีทั้งคนที่เกิดในประเทศไทยและคนที่ไม่ได้เกิดในประเทศไทยแต่เข้ามาอาศัยอยู่ในประเทศไทยเป็นเวลานานแล้ว ซึ่งบางคนเป็นผู้มีสัญชาติไทยแต่ขาดพยานหลักฐานในการพิสูจน์ความเป็นคนไทย และบางคนถูกบิดามารดาทอดทิ้งไว้โดยไม่อาจติดตามได้ว่าบิดามารดาเป็นใคร สัญชาติใด ซึ่งหากไม่ดำเนินการแก้ไขปัญหาย่อมจะส่งผลกระทบต่อตัวบุคคลเจ้าของปัญหาทั้งด้านสิทธิมนุษยชนและความมั่นคงของมนุษย์ รวมทั้งจะทำให้เกิดปัญหาต่อประเทศในหลายด้าน และจะขยายผลไปยังคนชั้นบุตรและหลานที่จะเกิดขึ้นในภายหลังอันจะเป็นการเพิ่มความรุนแรงของสภาพปัญหาให้มากยิ่งขึ้น ๑.๒. แม้ปัจจุบันจะมียุทธศาสตร์การจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคลซึ่งได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๔๘ โดยกำหนดให้คนไร้รากเหง้าเป็นกลุ่มหนึ่งของเป้าหมายในการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ก็ตาม แต่การแก้ไขปัญหาของคนกลุ่มนี้ยังมีปัญหาอุปสรรค ขาดการพัฒนาองค์ความรู้และวิธีการจัดการเพื่อแก้ไขปัญหาอย่างเป็นระบบ รวมทั้งปัญหาที่เกิดจากกฎระเบียบซึ่งเป็นเครื่องมือในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ยังขาดความชัดเจน ไม่สามารถสนับสนุนกระบวนการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลของคนไร้รากเหง้าให้ถึงที่สุด มีขั้นตอนการปฏิบัติที่ยุ่งยาก รวมถึงปัญหาในเรื่องทัศนคติและความเข้าใจของเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานที่มีคนไร้รากเหง้า จึงจำเป็นที่หน่วยงานและองค์กรทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องจะต้องร่วมกันพิจารณากำหนดแนวทางการดำเนินงานให้เหมาะสม โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของการยอมรับสภาพปัญหาข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นและการยอมรับในสิทธิขั้นพื้นฐานของคนกลุ่มดังกล่าว เพื่อให้ได้แนวทางแก้ไขปัญหาที่ถูกต้อง เหมาะสม มีประสิทธิภาพและยั่งยืน สามารถตรวจสอบได้และไม่เปิดโอกาสให้มีการทุจริต

---

๒. กรอบความคิดในการกำหนดยุทธศาสตร์

---

๒.๑. พระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวที่ทรงมีต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ว่า “ประชาชนที่อยู่ในประเทศเขามีมานานแล้ว แต่ก็ไม่เป็นคนไทย คือ เขาไม่ถือว่า เป็นคนไทยแท้จริง เขาอยู่และเกิดในเมืองไทยแต่ก็ไม่ได้รับประโยชน์ของความเป็นไทย สิ่งนี้เป็นสิ่งที่จะต้องปฏิบัติเหมือนกัน เพราะว่าถ้าหากว่ามีคนที่อยู่ในเมืองไทยและก็มีความน้อยใจมาก ไม่มีใครเอาใจใส่ก็จะทำให้ความมั่นคงของประเทศด้อยไป” ๒.๒. แนวคิดยุทธศาสตร์สันติวิธีซึ่งกำหนดขึ้นบนพื้นฐานของการยอมรับความจริง เคารพความคิด วิถีชีวิตและวัฒนธรรมของกลุ่มคนที่มีความหลากหลาย รวมถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่เท่าทียมกัน มีทัศนคติ ที่ดีต่อกัน ช่วยเหลือกันเสมือนเป็นบุคคลในครอบครัวเดียวกัน ๒.๓. การยอมรับความจริงว่ากลุ่มคนไร้รากเหง้ามีปัญหาเรื่องการพิสูจน์สถานะการเกิดและสัญชาติของบุคคล การแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลด้วยวิธีปฏิบัติตามแนวทางของกฎระเบียบที่ใช้อยู่ปัจจุบันไม่อาจดำเนินการได้กับทุกคน อันเนื่องมาจากสาเหตุหลายประการ เช่น อายุ การย้ายถิ่นที่อยู่ ภาษา ความสามารถ การถูกทอดทิ้ง เป็นต้น ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการสืบเสาะข้อเท็จจริงและแสวงหาพยานหลักฐาน ดังนั้นวิธีบริหารจัดการจึงต้องมีความเหมาะสมตามข้อเท็จจริง ของสภาพปัญหาที่เกิดขึ้น โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสมดุลระหว่างหลักสิทธิมนุษยชน ความมั่นคงของมนุษย์ และความมั่นคงของชาติ ๒.๔. การกำหนดกรอบหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลของคนไร้รากเหง้าต้องยึดหลักการของการเคารพสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคลตามกฎหมาย และการให้สถานะและสิทธิของบุคคลที่เหมาะสมทั้งในเรื่องสัญชาติ การอาศัยอยู่ในประเทศไทย และด้านอื่นๆ ที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิต จะช่วยให้สถานการณ์เรื่องสถานะและสิทธิของคนไร้รากเหง้าโดยรวมมีความมั่นคงและไม่เกิดปัญหาสะสม ๒.๕. การมีข้อมูลกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจนกับการเปิดโอกาสให้ทุกภาคส่วนในสังคมได้เข้ามามีส่วนรับรู้และร่วมมือในการแก้ปัญหา โดยมีการบริหารจัดการที่เป็นระบบ มีกฎระเบียบที่ชัดเจนและสอดคล้องกับสภาพปัญหาและข้อเท็จจริงของกลุ่มคนไร้รากเหง้าจะเป็นเครื่องมือสำคัญที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาอย่างมีประสิทธิภาพและยั่งยืน

---

๓. วัตถุประสงค์

---

๓.๑. เพื่อเร่งรัดการกำหนดสถานะบุคคลที่เหมาะสมให้แก่กลุ่มคนไร้รากเหง้าที่ไม่มีสถานะชัดเจนภายใต้คุณสมบัติและหลักเกณฑ์ที่ทางราชการกำหนด เพื่อให้กลุ่มคนดังกล่าวสามารถเข้าถึงสิทธิที่พึงได้รับและสามารถดำรงชีวิตอยู่ในสังคมได้อย่างสมบูรณ์ สามารถมีส่วนร่วมในการพัฒนาประเทศได้ตามศักยภาพ ๓.๒. เพื่อให้การช่วยเหลือคุ้มครองสิทธิของกลุ่มคนไร้รากเหง้าในประเทศไทยสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีแนวทางการจัดการอย่างเป็นระบบมีความสมดุลทั้งในประเด็นด้านความมั่นคงและสิทธิมนุษยชน รวมทั้งไม่เกิดผลกระทบต่อผลประโยชน์ของประเทศไทยโดยรวมและสิทธิความเป็นมนุษย์ สามารถนำไปสู่การตัดสินใจทางนโยบายที่เหมาะสม ๓.๓. เพื่อปรับทัศนคติ และสร้างความรู้ความเข้าใจแก่เจ้าหน้าที่รัฐในการดำเนินการต่อกลุ่มคนไร้รากเหง้า ให้ลดความหวาดระแวงหรือความไม่ไว้วางใจจนส่งผลให้เกิดอุปสรรคต่อการปฏิบัติงาน ๓.๔. เพื่อสร้างหลักประกันให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติงานโดยสุจริตให้เกิดความมั่นใจในการปฏิบัติงานและลดโอกาสในการแสวงประโยชน์โดยทุจริตที่อาจจะเกิดขึ้น

---

๔. ยุทธศาสตร์

---

๔.๑. ด้านการกำหนดสถานะ ๔.๑.๑. ดำเนินการสำรวจ และจัดทำทะเบียนประวัติคนไร้รากเหง้าที่ไม่มีชื่ออยู่ในทะเบียนราษฎรให้ครอบคลุมกลุ่มเป้าหมายทั้งหมด เพื่อให้ทราบที่มาและสถานะการดำรงอยู่ของคนกลุ่มนี้ให้ชัดเจนและนำไปสู่การพิจารณากำหนดสถานะที่เหมาะสม ๔.๑.๒. ดำเนินการออกกฎ ข้อบังคับหรือระเบียบเกี่ยวกับการกำหนดหลักเกณฑ์การพิจารณาสถานะการเกิดและสัญชาติของบุคคลที่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงของสภาพปัญหาที่เกิดขึ้น โดยตั้งอยู่บนหลักการและข้อสันนิษฐานตามหลักกฎหมายทะเบียนราษฎร กฎหมายสัญชาติ กฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิมนุษยชน และข้อสันนิษฐานทางวิชาการที่สามารถบ่งบอกถึงเชื้อชาติเผ่าพันธุ์ของมนุษย์ เช่น ด้านสังคมวิทยามนุษยวิทยา ภาษาศาสตร์ เป็นต้น ๔.๑.๓. เร่งรัดขบวนการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลให้เป็นไปด้วยความถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม และสร้างความมั่นใจให้แก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน รวมทั้งเป็นการลดโอกาสในการทุจริตของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง โดยปรับปรุงแก้ไขหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการปฏิบัติงาน ลดกระบวนงานและขั้นตอนการพิจารณาที่ซ้ำซ้อน รวมทั้งลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ในขั้นตอนต่างๆ ๔.๑.๔. การพิจารณากำหนดสถานะให้แก่กลุ่มคนไร้รากเหง้าที่มีปัญหาในเรื่องสถานะและสิทธิ จะเป็นไปตามประเภทของบุคคลที่ถูกคัดแยกเป็นกลุ่มตามข้อเท็จจริงของแต่ละคน โดยแบ่งออกเป็น (๑) คนไร้รากเหง้าที่เกิดในประเทศไทยโดยบิดาหรือมารดาเป็นคนต่างด้าว (๒) คนไร้รากเหง้าที่เกิดนอกประเทศไทย แต่ถูกทอดทิ้งไว้ในประเทศไทย โดยมีญาติหรือถิ่นที่อยู่เดิมในต่างประเทศหรือไม่ทราบ และ (๓) คนไร้รากเหง้าที่ไม่อาจพิสูจน์สถานะการเกิดและสัญชาติ ๔.๑.๕. กรอบการพิจารณากำหนดสถานะ

๑) คนไร้รากเหง้าที่เกิดในประเทศไทยโดยบิดาหรือมารดาเป็นคนต่างด้าว (๑) ให้บุคคลที่ขาดบุพการีหรือบุพการีทอดทิ้งที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยติดต่อกันอย่างน้อย ๑๐ ปีขึ้นไปได้รับสัญชาติไทยตามมาตรา ๗ ทวิ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ และ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ ทั้งนี้บุคคลดังกล่าวต้องมีคุณสมบัติอื่นตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด (๒) สำหรับบุคคลที่ขาดบุพการีหรือบุพการีทอดทิ้งที่ได้รับการจดทะเบียนเป็นบุตรบุญธรรมของคนสัญชาติไทย ให้ได้รับสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติตามมาตรา ๑๒/๑ แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยยกเว้นหลักเกณฑ์การมีถิ่นที่อยู่ถาวรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองก่อนการขอแปลงสัญชาติ ๒) คนไร้รากเหง้าที่เกิดนอกประเทศไทย แต่ถูกทอดทิ้งไว้ในประเทศไทย (๑) ให้สถานะเป็นบุคคลต่างด้าวเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมาย แก่บุคคลที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยติดต่อกันอย่างน้อย ๑๐ ปีขึ้นไป และไม่สามารถเดินทางกลับประเทศ ต้นทางหรือไม่มีจุดเกาะเกี่ยวใด ๆ กับประเทศต้นทาง ทั้งนี้บุคคลดังกล่าวต้องมีคุณสมบัติอื่นตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด (๒) บุตรของคนไร้รากเหง้าตามข้อ (๑) ที่เกิดในราชอาณาจักรไทยและ มีภูมิลำเนาอาศัยอยู่ในประเทศไทยติดต่อกันอย่างต่อเนื่องให้ได้รับสัญชาติไทยตามมาตรา ๗ ทวิ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ และ (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ ทั้งนี้บุคคลดังกล่าวต้องมีคุณสมบัติอื่นตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด (๓) กรณีกลุ่มคนที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยไม่ถึง ๑๐ ปี และไม่สามารถ เดินทางกลับประเทศต้นทางได้เนื่องจากเหตุผลด้านความปลอดภัยหรือเหตุผลด้านมนุษยธรรมหรืออื่น ๆ ให้มีสิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้เป็นการชั่วคราว โดยบุคคลดังกล่าวต้องไม่มีพฤติกรรมที่เป็นภัยต่อความมั่นคงและการรักษาความสงบเรียบร้อย (๔) ให้มีระบบการพิสูจน์สัญชาติและการส่งกลับประเทศต้นทางสำหรับกลุ่มคนไร้รากเหง้าตาม (๑) และ (๓) ที่มีความสมัครใจจะเดินทางกลับประเทศต้นทาง ๓) คนไร้รากเหง้าที่ไม่อาจพิสูจน์สถานะการเกิดและสัญชาติ

     ให้มีสิทธิอาศัยอยู่ในประเทศไทยได้เป็นการชั่วคราวเป็นเวลา  ๕ ปีนับแต่วันที่ได้รับการจัดทำทะเบียนราษฎร จากนั้นให้สถานะเป็นคนต่างด้าวเข้าเมืองโดยชอบด้วยกฎหมายแก่บุคคลที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยติดต่อกัน โดยมีคุณสมบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด สำหรับบุคคลที่ขาดบุพการีหรือบุพการีทอดทิ้งที่ได้รับการจดทะเบียนเป็นบุตรบุญธรรมของคนสัญชาติไทย ให้ได้รับสัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติตามมาตรา ๑๒/๑ แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๕๑ โดยยกเว้นหลักเกณฑ์การมีถิ่นที่อยู่ถาวรตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองก่อนการขอแปลงสัญชาติ

๔.๑.๖. ให้ใช้แนวทางการให้สถานะก่อนและดำเนินการถอนสถานะในภายหลังหากมีพฤติกรรมเป็นภัยต่อความมั่นคงของชาติหรือความสงบเรียบร้อยของบ้านเมืองตามกฎหมาย ๔.๑.๗. ให้มีคณะกรรมการเพื่อทำหน้าที่เกี่ยวกับการพิสูจน์สถานะการเกิดและสัญชาติของคนไร้รากเหง้า และการกำหนดหลักเกณฑ์การให้สถานะตามยุทธศาสตร์นี้ ประกอบด้วยผู้แทนจากกรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย ผู้แทนจากกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ผู้แทนจากสำนักงานตำรวจแห่งชาติ ผู้แทนจากคณะกรรมการคุ้มครองเด็กแห่งชาติ ผู้แทนจากภาควิชาการ และองค์กรพัฒนาเอกชน ร่วมเป็นกรรมการ และอาจแต่งตั้งคณะอนุกรรมการระดับจังหวัดเพื่อดำเนินการเรื่องดังกล่าวได้ด้วย

๔.๒. ด้านการให้สิทธิขั้นพื้นฐานแก่กลุ่มคนไร้รากเหง้า ๔.๒.๑. กรณีบุคคลที่มีชื่ออยู่ในระบบทะเบียนราษฎรแต่ยังไม่มีสถานะที่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือคำร้องขอสถานะอยู่ระหว่างการพิจารณา หรือภาครัฐอยู่ระหว่างการพิจารณากำหนดนโยบาย ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องทุกหน่วยดำเนินการเพื่อให้คนเหล่านี้ได้รับสิทธิขั้นพื้นฐานที่จำเป็นในส่วนของการรับบริการด้านสาธารณสุข และการเข้ารับการศึกษาโดยไม่มีข้อจำกัดใด ๆ สำหรับสิทธิในเรื่องอื่น ๆ การทำงาน การเดินทาง ให้ดำเนินการเท่าที่จำเป็นและไม่กระทบต่อสถานภาพในการดำรงชีวิต ๔.๒.๒. กรณีบุคคลที่ไม่มีชื่ออยู่ในระบบทะเบียนราษฎร ให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องดำเนินการสำรวจ จัดทำทะเบียนประวัติ กำหนดให้เลขประจำตัวประชาชน โดยในเบื้องต้นสมควรให้สิทธิขั้นพื้นฐานเท่าที่จำเป็นตามหลักมนุษยธรรม อย่างไรก็ตาม ในภายหลังถ้าคนไร้รากเหง้ารายใดได้รับการพิสูจน์สัญชาติว่ามีภูมิลำเนาที่ชัดเจนในประเทศต้นทาง ให้ดำเนินการส่งกลับ แต่ในกรณีไม่สามารถส่งกลับได้ หรืออยู่ระหว่างกระบวนการกำหนดสถานะหรืออยู่ระหว่างการประสานประเทศต้นทางเพื่อตรวจสอบสถานะและภูมิลำเนา ให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องพิจารณาให้สิทธิขั้นพื้นฐานเช่นเดียวกับกรณี ๔.๒.๑

๔.๓. ด้านการบริหารจัดการ ๔.๓.๑. ให้กระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานหลักในกระบวนการกำหนดสถานะบุคคลของกลุ่มคนไร้รากเหง้า โดยให้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นหน่วยงานสนับสนุน ๔.๓.๒. ให้กระทรวงยุติธรรมเป็นหน่วยงานหลักในกระบวนการส่งเสริมและพิทักษ์สิทธิตามกฎหมายของกลุ่มคนไร้รากเหง้า โดยให้กระทรวงมหาดไทย กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงแรงงาน กระทรวงสาธารณสุข สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ สำนักงานอัยการสูงสุด สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และกระทรวงการต่างประเทศ เป็นหน่วยงานสนับสนุน ๔.๓.๓. ให้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นหน่วยงานหลักในการสงเคราะห์ช่วยเหลือกลุ่มคนไร้รากเหง้า โดยประสานการดำเนินการร่วมกับหน่วยงานของรัฐและองค์กรพัฒนาเอกชนที่เกี่ยวข้อง รวมถึงเป็นหน่วยรับผิดชอบการประสานงาน ติดตาม และประเมินผลการปฏิบัติงานตามยุทธศาสตร์นี้ ๔.๓.๔. ให้กระทรวงการต่างประเทศ เป็นหน่วยงานหลักในการส่งกลับคนไร้รากเหง้าไปยังประเทศต้นทาง โดยให้กระทรวงมหาดไทย สำนักงานตำรวจแห่งชาติ และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นหน่วยงานสนับสนุน ๔.๓.๕. ให้มีการกำหนดแผนงาน/โครงการและสร้างระบบติดตามแก้ไขปัญหา รวมทั้งมีการประเมินผลการดำเนินงานตามยุทธศาสตร์อย่างเป็นระบบโดยมีเป้าหมายการดำเนินการที่ชัดเจน ๔.๓.๖. จัดให้มีกระบวนการปรับเปลี่ยนทัศนคติของเจ้าหน้าที่ให้มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับประเด็นด้านสิทธิมนุษยชนและความมั่นคงของมนุษย์ภายใต้ผลประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ เพื่อลดความหวาดระแวง ความไม่ไว้วางใจต่อกลุ่มคนไร้รากเหง้า รวมถึงการสร้างองค์ความรู้เกี่ยวกับปัญหาและการแก้ไขปัญหาสถานะบุคคลและสิทธิของคนไร้รากเหง้าให้ครอบคลุมทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ทั้งหน่วยงานราชการ องค์กรพัฒนาเอกชน และประชาชนกลุ่มเป้าหมาย ๔.๓.๗. จัดทำแนวทางบริหารจัดการในเรื่องการให้สถานะแก่บุคคลอย่างโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้เพื่อป้องกันการแสวงประโยชน์โดยมิชอบด้วยกฎหมาย รวมทั้งสร้างความเชื่อมั่นและให้ ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานโดยสุจริตมิให้ได้รับผลกระทบจากการดำเนินการ ๔.๓.๘. สร้างระบบและเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ ในการตรวจสอบ ติดตามประเมินผล และการประสานงาน ๔.๓.๙. ให้ความสำคัญกับกระบวนการส่งคนไร้รากเหง้าที่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติให้กลับประเทศต้นทางตามความสมัครใจ

---

๕. ปัจจัยแห่งความสำเร็จ

---

๕.๑. รัฐบาลให้ความสำคัญกับการแก้ไขปัญหาสถานะและสิทธิของคนไร้รากเหง้าอย่างจริงจัง โดยปราศจากการกล่าวอ้างเหตุผลด้านความมั่นคงของประเทศเพื่อเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงาน มีการออกกฎ ข้อบังคับ หรือระเบียบปฏิบัติที่เอื้อต่อความสำเร็จในการแก้ไขปัญหา รวมถึงการสนับสนุนงบประมาณและบุคลากรตามความจำเป็นและเหมาะสม ๕.๒. มีแนวทางการบริหารจัดการและการแก้ไขปัญหาให้กับคนไร้รากเหง้าที่เป็นระบบ และมีประสิทธิภาพ โดยมีแผนงานและงบประมาณรองรับ มีการมอบหมายการดำเนินการที่ชัดเจน การบูรณการภาคการปฏิบัติระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบภารกิจต่างๆ รวมทั้งมีการติดตามผลและประเมินผลอย่างเป็นระบบที่ชัดเจนและต่อเนื่อง ๕.๓. มีการดำเนินการให้เกิดการมีส่วนร่วมและการสนับสนุนของภาครัฐ โดยภาคเอกชนและภาคประชาชนเข้ามาสนับสนุนการดำเนินการตามยุทธศาสตร์ให้บรรลุผล

---