ตัวแบบความคิดและข้อเสนอการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษในจังหวัดชายแดนภาคใต้

จาก ThaiPoliticsGovernment

ตัวแบบความคิดและข้อเสนอการปกครองท้องถิ่นแบบพิเศษในจังหวัดชายแดนภาคใต้

ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรี คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ Deep South Watch (DSW)

สุกรี หลังปูเต๊ะ คณะศิลปศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยอิสลามยะลา

1. ความสำคัญของปัญหาการปกครองภาคใต้

ปัญหาใจกลางของการเมืองการปกครองในจังหวัดชายแดนใต้คือปฏิสัมพันธ์ของกลุ่มและเครือข่ายทางสังคมผ่านกลไกการเมืองของชุมชนและสังคมเพื่อสร้าง “อำนาจการควบคุมทางสังคม” สิ่งที่พึงปรารถนาก็คือ โครงสร้างอำนาจและการใช้อำนาจในระดับท้องถิ่นที่มีความชอบธรรมซึ่งตั้งอยู่บนฐานคติที่ว่าในสังคมทุกแห่งจะต้องมีอำนาจการควบคุมทางสังคมที่ได้รับการยอมรับเชื่อถือ อำนาจถูกนำมาใช้ประโยชน์ในกระบวนการแย่งชิงทรัพยากรของกลุ่มคนต่างๆในกิจกรรมทางการเมือง ในการพัฒนาและในเรื่องอื่นๆที่มีความสำคัญต่อวิถีชีวิตทางการเมืองของชุมชน แบบแผนหรือลักษณะของการใช้อำนาจดังกล่าวจะเกี่ยวข้องกับตัวแปรสำคัญสองสามตัวในเรื่องการเมืองการปกครองซึ่งก็คือ รูปแบบอำนาจรัฐ โครงสร้างอำนาจของชนชั้นนำในท้องถิ่นและกระบวนการมีส่วนร่วมประชาธิปไตย ตัวแปรเหล่านี้แสดงตัวออกมาในแง่ของการครอบครองและแย่งชิงทรัพยากรทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ ในกระบวนการเลือกสรรผู้นำทางการเมือง การแข่งขันกันในทางการเมืองและการแก้ปัญหาความขัดแย้งเผชิญหน้ากันในชุมชน

แต่สิ่งที่สำคัญในกระบวนการนี้ก็คือ อำนาจในการควบคุมของสังคมและของชุมชน จะต้องมีความเชื่อมโยงโดยตรงกับการสร้างอำนาจความชอบธรรมของรัฐในการรักษาความสงบ การสร้างความมั่นคงมนุษย์ การพัฒนาการทางการเมืองและการสร้างสรรค์พัฒนาทางเศรษฐกิจอันจะนำมาซึ่งความยุติธรรม การพัฒนาคุณภาพชีวิตและความสุขของคนในพื้นที่ ตัวประกอบทั้งหมดนี้จะต้องขับเคลื่อนไปพร้อมกัน มีมาตรการปฏิบัติและตัวชี้วัดในทุกระดับ โดยสะท้อนรูปแบบการปกครองการบริหารที่ดี หรือที่เรียกกันว่า “good governance” ในท้ายที่สุดแล้ว การแสวงหารูปแบบการบริหารการปกครองตามแนวทางดังกล่าวอาจจะนำไปสู่ “การจัดการและการบริหารพัฒนาแบบพิเศษ” (special development administration organization) เพื่อช่วยแก้ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงในสังคมที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรม

นอกจากนี้แล้ว ในบริบทของพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ความสำนึกในภูมิหลังทางประวัติศาสตร์ของท้องถิ่นเป็นอีกตัวแปรหนึ่งที่มีความสำคัญด้วย ผลที่ตามมาจากอิทธิพลของสำนึกในบริบทดังกล่าวก็คือ ในช่วงเวลาที่ผ่านมา มีสิ่งที่ถูกสร้างขึ้นมาอย่างจงใจให้กลายเป็น “ความรู้สึกอ่อนไหวทางประวัติศาสตร์” และ “อัตลักษณ์” ของท้องถิ่นซึ่งกลายเป็นตัวการผลักดันกระบวนการทางการเมืองต่างๆที่ก่อรูปขึ้นมา รวมทั้งความขัดแย้งที่กลายเป็นความรุนแรงรูปแบบต่างๆ ณ เวลานี้ เหตุการณ์ได้พัฒนามาจนถึงจุดที่ว่าปมเงื่อนของปัญหาที่สำคัญก็คือสำนึกในอัตลักษณ์ทางชาติพันธุ์และศาสนาในพื้นที่ที่มีประวัติศาสตร์ทางการเมืองเฉพาะ เป็นตัวการสำคัญในการผลักดันการต่อสู้ด้วยความรุนแรง คำถามที่ตามมาก็คือถ้าหากการจัดการพัฒนา การสร้างสถาบันและกระบวนการการเมืองในท้องถิ่นไม่ว่าจะเป็นไปในลักษณะใดก็ตาม สามารถแก้ปัญหา “ความรู้สึก” ในอัตลักษณ์ดังกล่าวได้ ระบบดังกล่าวก็ควรจะมีความสามารถในการแก้ปัญหาอื่นๆในที่นี้ได้เช่นเดียวกัน เพราะมันจะเป็นแกนกลางในกระบวนการจัดสรรแจกแจงอำนาจและสิ่งที่มีคุณค่าในสังคม (รวมทั้งจัดการกับความขัดแย้งและความรุนแรง) ที่มีความถูกต้องและชอบธรรม ภายใต้เงื่อนไขเช่นว่า ความชอบธรรมของระบบการเมืองและการบริหารจึงมีความสำคัญมากและจะต้องถูก “ตีความหมาย” ให้สอดคล้องกับบริบทพิเศษเฉพาะดังกล่าวด้วย

นอกจากนี้ ประเด็นต่อมาที่จะต้องคิดพิจารณาก็คือ อำนาจอันชอบธรรมจะแสดงตัวออกมาในแง่ของการมีภาพความเป็นตัวแทน (representation) อันเป็นที่ยอมรับในพื้นที่ทางสังคม ความยุ่งยากซับซ้อนเกิดขึ้นตามมาในเมื่อพื้นที่ทางสังคมดังกล่าวได้กลายเป็นสนามการแข่งขันแย่งชิงอำนาจในเชิงสัญลักษณ์ (symbolic power) อย่างดุเดือดรุนแรง สังคมที่มีความขัดแย้งและเป็นปฏิปักษ์ต่อกันในเรื่องอัตลักษณ์จึงอยู่ในภาวะที่การต่อสู้แย่งชิงสะท้อนออกมาในรูปสนามแห่งอำนาจ (fields of power) ในพื้นที่ทางสังคม (social space) ซึ่งประกอบด้วยกลุ่มที่หลากหลาย โครงสร้างการเมืองการปกครอง รวมทั้งการจัดการโครงสร้างอำนาจในสังคมการเมืองจะต้องมีลักษณะสอดคล้องกับความสมดุลในการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ในพื้นที่ทางสังคมและกลายเป็นส่วนหนึ่งในการผลิตซ้ำของการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ดังกล่าวจึงจะมีพลังอำนาจในการจัดการความขัดแย้งและยั่งยืน เหตุที่พิจารณาเช่นนั้นก็เพราะว่าความซับซ้อนของความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นตัวอย่างที่แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนของการต่อสู้ทางสัญลักษณ์ ปรากฏการณ์ความรุนแรงที่เรามองเห็นเป็นส่วนหนึ่งของการต่อสู้แย่งชิงในพื้นที่ทางสังคมซึ่งก่อรูปขึ้นเป็นภูมิลักษณ์ทางสังคมการเมือง (political topology) หรือระบบนิเวศสังคมแห่งความขัดแย้ง (conflict ecosystem) กระบวนการและผลที่เกิดจากการต่อสู้ในพื้นที่ทางสังคมแห่งนี้คือความซับซ้อนที่แสดงออกมาให้เห็นต่อโลกภายนอกที่ยากต่อการที่จะเข้าใจ

ข้อสรุปก็คือความขัดแย้งต้องแก้ปัญหาด้วยการด้วยการเมืองปกครอง เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว การแก้ปัญหาด้วยรูปแบบการจัดการการเมืองการปกครอง (governance) จึงมีความจำเป็น การพัฒนาตัวแบบในการแก้ปัญหาที่สอดคล้องทั้งแนวคิดทฤษฎีและแนวทางปฏิบัติจึงเป็นภารกิจที่สำคัญในทางวิชาการ เพื่อตอบชุดของปัญหาดังกล่าว เราจะต้องทำความเข้าใจบริบททางประวัติศาสตร์และเงื่อนไขรูปธรรมของความขัดแย้งในปัจจุบัน ความเข้าใจดังกล่าวจะต้องอาศัยกรอบแนวความคิดในเรื่องอำนาจรัฐ โครงสร้างอำนาจในสังคม การต่อสู้เชิงสัญลักษณ์และความสัมพันธ์ทางอำนาจทางการเมืองในกระบวนการประชาธิปไตยของสังคมที่มีความหลากหลาย และมีลักษณะพิเศษเฉพาะของตนเอง เมื่อทำความเข้าใจและสังเคราะห์ในระดับแนวคิดแล้ว การได้ข้อมูลที่เป็นจริงจากคนในพื้นที่จะช่วยทำให้เราสามารถตรวจสอบกรอบแนวคิดและพัฒนาตัวแบบการปกครองและการบริหารท้องถิ่นที่ทั้งสอดคล้องกับสภาพรูปธรรมของพื้นที่ในบริบททางประวัติศาสตร์สังคม โครงสร้างอำนาจและสอดคล้องกับกรอบแนวความคิดที่ตั้งไว้

นี่เป็นเหตุผลทางทฤษฎีที่การวิเคราะห์เพื่อหาตัวแบบการเมืองการปกครองที่เหมาะสมในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้จะต้องเริ่มจากความเข้าใจแนวคิดในเรื่องรัฐและโครงสร้างอำนาจ สัญลักษณ์และอำนาจเชิงสัญลักษณ์ รวมทั้งแนวคิดเรื่องโครงสร้างอำนาจในระบบนิเวศทางสังคมแห่งความขัดแย้งเพื่อเปิดกรอบแนวความคิดการวิเคราะห์ในขั้นตอนต่อไป

2. ชนชั้นนำและโครงสร้างอำนาจในจังหวัดชายแดนภาคใต้

โครงสร้างสังคมของปัตตานี ยะลา นราธิวาสถูกกำหนดโดยการต่อสู้ขัดแย้งในประวัติศาสตร์อันยาวนานของการเป็นรัฐปัตตานีและเจ็ดหัวเมืองก่อนถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสยามตามสนธิสัญญาอังกฤษ-สยามในปี พ.ศ. 2452 จุดเปลี่ยนและพัฒนาการที่สำคัญของโครงสร้างอำนาจเกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวและมีผลต่อพัฒนาการทางการเมืองของปัตตานีในช่วงหลัง การวิเคราะห์โครงสร้างชนชั้นนำของสังคมมลายูปัตตานีอย่างเป็นระบบเป็นงานของ Wan Kadir bin Che Man (W. K. Che Man) และสุรินทร์ พิศสุวรรณ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคำอธิบายของ Che Man ทำให้เรามองเห็นภาพเชิงประจักษ์ของโครงสร้างอำนาจและสัมพันธภาพทางอำนาจในสังคมจังหวัดชายแดนภาคใต้ในยุคหลังอย่างชัดเจนที่สุดแม้ข้อมูลส่วนใหญ่จะอยู่ในช่วงทศวรรษ 1980 ดังนั้น ภาพโดยทั่วไปที่มองเห็นก็คือสังคมมลายูปัตตานีสามารถรักษาลักษณะพิเศษทางด้านประเพณีและสถาบันของตนเอาไว้ได้ ทั้งๆที่มีความพยายามอย่างมากโดยรัฐไทยที่จะทำให้เกิดการผสมกลมกลืน แต่ปัตตานีก็ยังคงให้ความสำคัญกับผู้นำมุสลิมของตนเอง ผู้นำเหล่านี้อาจจะแบ่งออกได้เป็นสามประเภทคือ ผู้นำเก่าตามประเพณี ผู้นำสายทางโลก และผู้นำศาสนา

ชนชั้นนำตามประเพณีของปัตตานี (Patani-Malay traditional aristocratic elites) เป็นกลุ่มผู้ที่สืบเชื้อสายมาจากชนชั้นสูง สมาชิกสืบเชื้อสายมาจากรายาหรือเจ้าเมืองซึ่งสืบเชื้อสายมาจากผู้ที่เคยถูกแต่งตั้งมาจากรัฐบาลไทยให้เป็นผู้นำในสมัยเจ็ดหัวเมืองมลายูระหว่างปี พ.ศ. 2359-2449 ผู้นำในขณะนั้นคือรายาหรือเจ้า 29 คน ประกอบไปด้วย 7 คนในปัตตานี 5 คนในยะหริ่ง 4 คนในรามัน 4 คนในระแงะ 4 คนในยะลา 3 คนในสายบุรี 2 คนในหนองจิก ผู้นำกลุ่มนี้เป็นต้นสายตระกูลของชนชั้นสูงในปัตตานีในยุคร่วมสมัย หลังจากเจ้ามลายูถูกเข้าแทนที่ด้วยผู้ว่าราชการไทยพุทธและระบบการเมืองแบบโลกิยะในแบบที่แยกรัฐออกจากศาสนาของไทยในตอนต้นศตวรรษที่ยี่สิบ แต่ในขณะนั้นชนชั้นสูงมลายูยังคงมีบทบาทนำในโครงสร้างและพลังทางการเมืองของท้องถิ่น พวกเขายังเป็นผู้นำในขบวนการต่อต้านรัฐบาลไทยในยุคแรกเพราะต้องการที่จะเรียกร้องอำนาจคืนมา แต่พวกเขาประสบความล้มเหลวในการเมืองและสูญเสียอำนาจทางเศรษฐกิจไปในจำนวนมาก ชนชั้นนำเก่าจำนวนมากหนีไปลี้ภัยการเมืองอยู่กับญาติพี่น้องของตนที่ยังคงอยู่ในประเทศเพื่อนบ้านมลายา กล่าวในอีกแง่หนึ่ง ถ้าจะวิเคราะห์ในแง่ฐานทรัพยากรทางการเมืองของชนชั้นนำ ชนชั้นสูงหรือผู้นำตามประเพณีของมลายูปัตตานีสูญเสียฐานทั้งในทางการเมืองและเศรษฐกิจจึงไม่มีอำนาจ ความมั่งคั่งและบารมีเหมือนที่เคยเป็น นอกจากนี้ ชนชั้นสูงบางสายก็ยังแสดงความจงรักภักดีต่อรัฐไทย ตัวอย่างเช่นกลุ่มที่วังยะหริ่งของจังหวัดปัตตานี ดังนั้น นักวิชาการบางคนมีความเห็นว่าชนชั้นสูงตระกูลผู้นำตามประเพณีของมลายูจึงไม่ได้รับการยอมรับจากชาวมลายูมุสลิมให้เป็นผู้นำที่มีความชอบธรรม กลุ่มชนชั้นสูงตระกูลเก่านี้ในปัจจุบันบางส่วนก็ได้เข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองเป็นผู้แทนราษฏรในระบบรัฐสภา ความล้มเหลวของผู้นำทางการเมืองในระบบรัฐสภายิ่งสะท้อนภาพความล้มเหลวของชนชั้นนำตามประเพณีและสายที่ยึดมั่นในทางโลก ดังที่จะอธิบายให้เห็นต่อไป

ชนชั้นนำอีกกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญคือชนชั้นนำสายที่ยึดถือแนวทางที่ไม่เกี่ยวกับศาสนาหรือสายแนวคิดในทางโลก (secular elite) ในสังคมมลายูมุสลิม ผู้นำกลุ่มนี้ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่รัฐบาลที่เป็นคนมุสลิมท้องถิ่น ตัวอย่างเช่นครูในโรงเรียน กำนันผู้ใหญ่บ้าน ในปัจจุบันยังมีกลุ่มผู้นำสายการปกครองส่วนท้องถิ่นเช่น นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) สมาชิกและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาล พวกข้าราชการระดับล่างที่เป็นคนท้องถิ่นได้รับสถานภาพเป็นชนชั้นนำเพราะพวกเขาเป็นสมาชิกขององค์กรปกครองท้องถิ่น ระบบราชการในท้องถิ่น และพวกเขามีรายได้หรือสามารถสะสมความมั่งคั่งในระดับที่มากพอสมควร ชนชั้นนำกลุ่มนี้มีเชื้อสายมลายูและผ่านระบบการศึกษาแบบไทยทำให้ชาวบ้านโดยทั่วไปที่พูดภาษาไทยไม่ได้ต้องอาศัยความช่วยเหลือและคำแนะนำในเรื่องที่เกี่ยวกับกิจกรรมในทางโลก ทางสังคมและการปกครอง เป็นที่น่าสังเกตว่าช่วงเวลาสิบปีนับตั้งแต่ปี 2520-2530 เป็นต้นมา บทบาทของคนมุสลิมในระบบราชการของท้องถิ่นมีมากขึ้นเพราะคนกลุ่มนี้มีส่วนร่วมมากขึ้นในกิจกรรมทางศาสนาและชุมชน ในขณะที่ชื่อเสียง การยอมรับของชนชั้นนำทางศาสนาเริ่มจะลดลงเพราะรัฐบาลไทยสามารถเพิ่มระดับการควบคุมที่มีต่อสถาบันที่สำคัญ 2 องค์กรของคนมลายูมุสลิมคือ”โรงเรียนปอเนาะและมัสยิด” แต่อย่างไรก็ตาม เอกสารการวิเคราะห์ชนชั้นนำในช่วงต้นทศวรรษปี พ.ศ. 2530 ยังระบุว่าข้าราชการที่เป็นคนมลายูมุสลิมยังไม่สามารถมีอิทธิพลต่อสังคมได้มากเท่ากับชนชั้นนำทางศาสนาเพราะพวกเขามักจะถูกมองจากคนมลายูบางส่วนว่าเป็นข้าราชการรับใช้รัฐบาลและปกป้องผลประโยชน์ของรัฐบาล คนพวกนี้อาจถูกเรียกจากคนท้องถิ่นว่า “โต๊ะนา” หรือ “พวกนาย”ที่มาปกครองตน นอกจากนี้ยังมีคนกลุ่มเล็กๆอีกกลุ่มหนึ่งที่เป็นนักธุรกิจเชื้อสายมลายูซึ่งแสดงบทบาทเป็นพ่อค้าคนกลาง พ่อค้า และผู้รับเหมาก่อสร้าง ก็ยังอาจถูกจัดให้เป็นส่วนหนึ่งของชนชั้นนำในสายทางโลกเนื่องจากมีสถานภาพความเป็นวิชาชีพและความมั่งคั่ง คนกลุ่มเล็กๆเหล่านี้ ในปัจจุบันอาจจะมีจำนวนมากขึ้น และอาจจะมีบทบาทนำในทางการเมืองเศรษฐกิจได้ต่อไปหากมีการจัดโครงสร้างอำนาจทางสถาบันให้เหมาะสม

บทบาทของผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งเป็นบทบาทที่น่าสนใจมากในโครงสร้างอำนาจท้องถิ่น ชนชั้นนำกลุ่มนี้เป็นคนที่ผ่านการศึกษาในระบบการศึกษาสามัญมิใช่สายศาสนา เราจึงอาจจะเรียกได้ว่าเป็นผู้นำในสายแนวคิดทางโลก ชนชั้นนำกลุ่มดังกล่าวมีบทบาทมากขึ้นในการเมือง การปกครองและการบริหารในปัจจุบัน จากข้อมูลกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ในปี 2550 จังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาสมีองค์กรการปกครองท้องถิ่นซึ่งประกอบด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัดจำนวน 3 แห่ง เทศบาลนคร 1 แห่ง เทศบาลเมือง 4 แห่ง เทศบาลตำบล 29 แห่งและองค์การบริหารส่วนตำบล 230 แห่ง รวมทั้งหมดในสามจังหวัดมีองค์กรปกครองท้องถิ่นรวม 267 องค์กร ปัตตานีเป็นจังหวัดที่มีองค์กรปกครองท้องถิ่นมากที่สุดคือ 114 องค์กร รองลงมาคือนราธิวาส 89 องค์กร และยะลา 64 องค์กร ถ้านับเฉพาะผู้นำสูงสุดขององค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจึงมีจำนวน 267 คน คนกลุ่มดังกล่าวเป็นผู้มีบทบาทมากในแต่ละพื้นที่นับตั้งแต่ตำบล อำเภอและระดับจังหวัด แต่เมื่อดูที่โครงสร้างทั้งหมด พิจารณาจากแต่ละตำบลมีนายกองค์การบริหารส่วนตำบล 1 คน และรองนายกฯอีก 2 คน รวมเป็น 3 คน ประธานสภาและรองประธานสภาองค์การบริหารฯรวมกันเป็น 2 คน ในหนึ่ง อบต. จะมีผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง 5 คน ใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ปัจจุบันมีผู้นำระดับตำบลรวมแล้วประมาณ 1,150 คน เมื่อรวมกับผู้นำระดับเทศบาลทั้งเทศบาลตำบล เทศบาลเมืองและเทศบาลนคร ซึ่งประกอบด้วยนายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาและรองประธานสภาเทศบาลทุกระดับตามเงื่อนไขกฎหมาย อีกจำนวน 176 คน ผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้จะมีถึง 1,326 คน

โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้

จังหวัด อบจ. เทศบาลนคร เทศบาลเมือง เทศบาลตำบล อบต. รวม ปัตตานี 1 0 1 11 101 114 ยะลา 1 1 1 6 55 64 นราธิวาส 1 0 2 12 74 89

รวม	3	1	4	29	230	267

ส่วนวิจัยและพัฒนาระบบรูปแบบและโครงสร้าง

สำนักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น 18 มกราคม 2550

	นอกจากนี้ยังมีกลุ่มผู้นำการปกครองท้องที่ตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ซึ่งประกอบด้วยกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ผู้นำในกลุ่มนี้เป็นผู้นำดั้งเดิมที่ตั้งมาตั้งแต่ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 เมื่อดูจากโครงสร้างหมู่บ้านทั้งหมดในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีกำนันจำนวน 235 คน และผู้ใหญ่บ้าน 1384 คน ถ้ารวมเอาแพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ จำนวนรวมของผู้นำฝ่ายปกครองท้องที่ 1619 คน แต่ถ้ารวมกำนัน ผู้ใหญ่บ้านและผู้ช่วยฯ เข้าด้วยกัน ผู้นำฝ่ายปกครองท้องที่ในจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส จะเป็นจำนวนมากถึง 7,902 คน

ข้อมูลสถิติจำนวนกำนัน/ผู้ใหญ่บ้านรายจังหวัด

จังหวัด กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำ สารวัตรกำนัน ผู้ช่วย ผู้ช่วย รวม ตำบล ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ใหญ่บ้าน ฝ่ายปกครอง ฝ่ายรักษาความสงบ ชาย หญิง ชาย หญิง ชาย หญิง ชาย หญิง ชาย หญิง ชาย หญิง ชาย หญิง รวม ปัตตานี 103 5 549 26 68 10 222 6 1099 65 974 0 3015 112 3127 ยะลา 62 0 315 6 51 2 106 5 693 27 647 0 1874 40 1914 นราธิวาส 63 2 481 7 83 2 178 6 1091 32 914 2 2810 51 2861

	228	7	1345	39	202	14	506	17	2883	124	2535	2	7699	203	7902

แหล่งข้อมูล: สำนักบริหารการปกครองท้องที่ ส่วนบริหารงานกำนันผู้ใหญ่บ้าน กรมการปกครอง

                     กระทรวงมหาดไทย, 2551

สังคมมลายูมีลักษณะพิเศษตรงที่เป็นชุมชนที่เกาะติดกันอย่างแน่นเหนียวมีความใกล้ชิดกันมาก กิจกรรมส่วนมากจะเกี่ยวข้องกับมัสยิดและโรงเรียนปอเนาะ ดังนั้นทุกแง่ทุกมุมของสังคม จะมีการให้ความสำคัญต่อเรื่องกิจกรรมทางศาสนาและมักจะเกี่ยวข้องกับชนชั้นนำทางศาสนา ชนชั้นนำทางศาสนายังอาจจะถูกแบ่งไปเป็นสามประเภท คือสมาชิกคณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัด สมาชิกของคณะกรรมการมัสยิด และครูสอนศาสนา คณะกรรมการอิสลามจังหวัดประกอบด้วย 15 คนซึ่งเป็นสมาชิกที่ถูกเลือกตั้งขึ้นมา รวมทั้งหมดประมาณ 45 คนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ ถ้านับรวมสงขลาและสตูลด้วยอีก 30 คนจะรวมกันได้ 75 คน

ข้อมูลจากคณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส ในปี พ.ศ. 2550 มีโต๊ะอิหม่ามจำนวนรวมกันทั้งสิ้น 1,731 คน ประกอบด้วยโต๊ะอิหม่ามในจังหวัดปัตตานี 647 คน จังหวัดยะลา 463 คนและจังหวัดนราธิวาส 621 คน ส่วนครูสอนศาสนาซึ่งประกอบด้วยโต๊ะครู อุสตาซและเจ๊ะครูตาดีกามีจำนวนรวมทั้งสิ้น 8,685 คน ในจำนวนนี้ถ้านับเฉพาะอุสตาซจะมีจำนวน 3,723 คน

กลุ่มชนชั้นนำทั้งทางศาสนาและทางโลกดังกล่าวข้างต้น มีจำนวนมากและจะเป็นกำลังของการเปลี่ยนแปลงพัฒนาทางการเมืองและการสร้างรูปแบบการปกครองการบริหารในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ต่อไป

จำนวนอุสตาซและครูตาดีกาในสามจังหวัดภาคใต้

จังหวัดและเขต ปัตตานี ยะลา นราธิวาส เขต 1 เขต 2 เขต 1 เขต 2 เขต 3 เขต 1 เขต 2 โรงเรียนเอกชนสอนศาสนา 751 376 180 250 72 619 329 สถาบันปอเนาะ 264 360 248 142 7 35 90 โรงเรียนตาดีกา 794 1,037 689 554 139 1,029 720 รวม 1,809 1,773 1,117 946 218 1,683 1,139

แหล่งข้อมูล: เขตพื้นที่การศึกษาจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส ปี พ.ศ. 2550

3. ความคิดเห็นเกี่ยวกับรูปแบบการปกครองท้องถิ่น: พลวัตทางความคิด

หลังจากวิเคราะห์โครงสร้างอำนาจชนชั้นนำกลุ่มต่างๆแล้ว คำถามที่สำคัญก็คือชนชั้นนำเหล่านี้ และประชาชนทั่วไปมีความคิดเห็นอย่างไรต่อการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างอำนาจการปกครองท้องถิ่นที่จะให้ท้องถิ่นมีอำนาจมากขึ้น หรือจะให้โครงสร้างเป็นเช่นเดิม ข้อมูลจากการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปและชนชั้นนำในจังหวัดชายแดนภาคใต้เกี่ยวกับรูปแบบที่เหมาะสมในการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมและสอดคล้องกับความหลากหลายทางวัฒนธรรมสะท้อนให้เห็นแนวโน้มความเปลี่ยนแปลงท่ามกลางสถานการณ์ความรุนแรง การสำรวจความเห็นครั้งแรกระหว่างเดือนกันยายนและตุลาคม พ.ศ. 2548 จากกลุ่มตัวอย่าง 1.200 คนรวมทั้งข้าราชการและประชาชนในพื้นที่สามจังหวัดภาคใต้ เมื่อแยกดูเฉพาะกลุ่มประชาชนทั่วไป 874 คน ผลปรากฏว่าคำถามความคิดเห็นว่ารูปแบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใดที่เหมาะสมที่สุดในพื้นที่ คนจำนวนมากประมาณร้อยละ 41.4 ยังเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่มีอยู่แล้วแต่ปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นกว่าเดิม ส่วนผู้ที่เห็นว่าควรมีการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรมและเศรษฐกิจมีอยู่ร้อยละ 27.2 และผู้ที่เห็นว่าควรมีเขตปกครองพิเศษทางการเมืองมีอยู่ร้อยละ 11.2 นอกจากนี้ยังมีผู้ที่เห็นว่าควรปกครองแบบมหานครแบบกรุงเทพมหานครจำนวน ร้อยละ 3.4 ข้อมูลจากการสำรวจครั้งแรกนี้มีนัยสำคัญที่น่าพิจารณาอยู่สองประการคือ ประการแรก ในช่วงปี 2548 คนจำนวนที่ค่อนข้างมากยังยอมรับว่าการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิมยังใช้การได้ถ้าได้มีการปรับปรุงแก้ไขให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น แต่นัยอีกด้านหนึ่ง ควรสังเกตด้วยว่าคนกลุ่มที่มีความเห็นว่าควรจัดรูปแบบการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรม (27.2) การปกครองพิเศษทางการเมือง (11.2) และรูปแบบมหานคร (3.4) เมื่อรวมกันก็มีจำนวนไม่น้อยเช่นเดียวกัน ยิ่งถ้ามองว่าทัศนะดังกล่าวจัดอยู่ในประเภทหรือกลุ่มเดียวกันที่เรียกว่าสนับสนุนการปกครองแบบพิเศษของท้องถิ่นเหมือนกัน คนกลุ่มนี้รวมกันได้มากถึงร้อยละ 41.8 ก็นับได้ว่ามีจำนวนมากในสัดส่วนใกล้เคียงกันกับกลุ่มสนับสนุนรูปแบบเดิม โดยที่กลุ่มที่สนับสนุนรูปแบบเดิมมีจำนวนมากกว่าเพียงเล็กน้อยเท่านั้น (กลุ่มเห็นรูปแบบเดิมกับกลุ่มที่สนับสนุนแบบผู้ว่าซีอีโอซึ่งถือเป็นแบบเดียวกัน รวมกันได้ร้อยละ 42.9) ทำให้เราได้ข้อสรุปเบื้องต้นในขณะนั้นว่าความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่ 3 จังหวัดในเรื่องรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ซึ่งมีความหลากหลายทางชาติพันธุ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีความแตกต่างกันมาก ฝ่ายที่เห็นด้วยกับการพัฒนาปรับปรุงรูปแบบเดิมที่มีอยู่แล้วทั้งแบบการปกครองท้องถิ่นและผู้ว่าซีอีโอมีมากกว่าเพียงเล็กน้อย ส่วนพวกที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงในรูปแบบพิเศษแบบต่างๆก็มีอยู่ไม่น้อยในจำนวนและสัดส่วนใกล้เคียงกัน ทัศนะทั้งสองฝ่ายจึงถือว่าก้ำกึ่งกันมากจนอาจจะถือได้ว่ามีจำนวนมากพอๆกันก็ได้

จากการศึกษาดังกล่าว ประเด็นที่น่าสนใจตามมาก็คือ มีความคิดเห็นที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างคนพุทธกับคนมุสลิมในเรื่องรูปแบบการปกครองซึ่งสะท้อนความหมายสองประการที่จะต้องนำมาพิจารณา ประการแรกแสดงให้เห็นว่าลึกๆแล้วในกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิมนั้นมีคนพุทธอยู่ด้วยเป็นจำนวนไม่น้อย (ข้อมูลแสดงว่าร้อยละ 27.9 ของคนทั้งหมดที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นแบบเดิมคือคนไทยพุทธ) และในกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองแบบพิเศษในทางวัฒนธรรมส่วนมากก็จะเป็นคนมุสลิมด้วย กล่าวคือร้อยละ 95.4 ส่วนกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองพิเศษทางการเมืองร้อยละ 83 เป็นคนมุสลิมเช่นกัน ถ้าพิจารณาว่าคนพุทธเป็นคนส่วนน้อยในสังคมสามจังหวัดชายแดนใต้ การที่คนไทยพุทธเป็นจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับการปกครองพิเศษอาจมีความหมายทางการเมืองที่การเสนอแนวทางรูปแบบปกครองพิเศษเป็น “การคุกคาม” ต่อคนส่วนนี้และอาจจะได้รับการต่อต้านอย่างหนักหน่วงในทางการเมือง โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเรามาพิจารณาว่าคนส่วนใหญ่ของประเทศคือคนไทยพุทธ ผลสะเทือนของการต่อต้านอาจรุนแรงและมีผลต่อการดำเนินการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นให้เกิดความมั่นคง ยั่งยืนและสมานฉันท์ กล่าวในอีกด้านหนึ่ง ข้อมูลชี้ให้เห็นด้วยว่าในกลุ่มคนมุสลิมแม้ว่ามีจำนวนไม่น้อยที่สนับสนุนการปกครองในรูปแบบพิเศษดังที่กล่าวไปแล้ว แต่ถ้ากลับมาดูเฉพาะในกลุ่มผู้ที่เห็นว่าควรใช้การปกครองแบบเดิมอยู่แต่ว่าปฏิรูปให้ดีขึ้น ก็มีจำนวนมากถึงร้อยละ 72.1 ที่เป็นคนมุสลิม แสดงให้เห็นว่ามีคนมุสลิมจำนวนไม่น้อยเช่นกันที่สนับสนุนการปกครองในรูปแบบเดิม จากนี้ก็จะนำไปสู่ข้อสังเกตประการที่สองก็คือ แม้ว่าโดยภาพรวมเราจะเห็นแนวโน้มที่คนมุสลิมและคนพุทธมีความเห็นต่างกันในเรื่องการปกครองท้องถิ่น แต่เมื่อพิจารณาดูในกลุ่มคนมุสลิม ดังข้อมูลที่ได้เสนอไปแล้วแสดงว่า มีความแตกต่างหลากหลายในทัศนะเรื่องการปกครองท้องถิ่นเช่นกันแม้แต่ในกลุ่มคนมุสลิมด้วยกันเอง (ตรงข้ามกับคนพุทธที่ค่อนข้างเอกภาพว่าไม่เห็นด้วยกับการใช้รูปแบบการปกครองพิเศษ) ในกลุ่มคนมุสลิมจำนวนไม่น้อยเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้ดีขึ้น จำนวนไม่น้อยเช่นกันเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรม มีบางส่วนก็ยังมองว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางการเมือง หรือการปกครองแบบมหานคร ความแตกต่างหลากหลายเช่นนี้ทำให้ต้องพิจารณาว่าหากเสนอการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในแบบใดก็จะมีคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยต่างกันแม้ในกลุ่มคนมุสลิมด้วยกันเอง

ความคิดเห็นที่แตกต่างกันนี้ยิ่งเด่นชัดมากในกลุ่มชนชั้นนำ ในการสำรวจความคิดเห็นครั้งที่ 2 จากที่ประชุมระดมความคิดเห็นในเรื่องการปกครองท้องถิ่นของผู้นำการปกครองท้องถิ่นระดับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และผู้นำศาสนาระดับอิหม่าม โต๊ะครู อุสตาซและผู้บริหารโรงเรียนเอกชนสอนศาสนาอิสลาม จำนวน 264 คน จาก 32 อำเภอในจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาสเมื่อเดือนพฤษภาคมและมิถุนายน ปี พ.ศ. 2549 (ประมาณ 1 ปีหลังจากครั้งแรก) ผู้วิจัยได้สอบถามความคิดเห็นในเรื่องรูปแบบการปกครองท้องถิ่นโดยระบุให้มีตัวเลือกที่ชัดเจนยิ่งขึ้นในแง่ที่ให้เลือกระหว่างรูปแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้สมบูรณ์มีประสิทธิภาพขึ้น รูปแบบพิเศษตามกฎหมายการปกครองท้องถิ่นเดิมที่มีอยู่ในปัจจุบัน เช่นการปกครองแบบกรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา และรูปแบบพิเศษในแบบใหม่ที่ไม่เคยมีมาก่อน เช่นการปกครองเขตพิเศษเขตปกครองตนเอง หรือการใช้สภาชูรอแบบอิสลามเพื่อเลือกผู้นำเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด สิ่งที่พบก็คือมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างผู้นำทางโลก (secular leaders) และผู้นำทางศาสนา (religious leaders) หรือผู้นำทางคุณธรรมภูมิปัญญา ในกลุ่มนายกฯ อบต. นั้น ร้อยละ 45.3 เห็นว่าควรใช้รูปแบบเดิม ร้อยละ 42.1 เห็นว่าควรใช้รูปแบบพิเศษแบบกรุงเทพมหานครหรือพัทยา และอีกร้อยละ 7.4 เห็นว่าควรใช้รูปแบบพิเศษอื่นๆ แต่ทัศนะของกลุ่มผู้นำศาสนาจะมีความแตกต่างกันอย่างมาก กล่าวคือร้อยละ 12.1 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเดิม ร้อยละ 60.4 เห็นว่าควรใช้รูปแบบพิเศษแบบกรุงเทพมหานครหรือพัทยา และอีกร้อยละ 23.5 มีความเห็นว่าควรใช้รูปแบบพิเศษอื่นๆเช่นสภาชูรอเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดหรือใช้การปกครองพิเศษที่แตกต่างจากกฎหมายเดิมที่มีอยู่แล้ว

ข้อมูลจากการสำรวจความคิดเห็นในครั้งที่ 3 ดำเนินการในระหว่างเดือนเมษายน พ.ศ. 2550 ในการประชุมเพื่อระดมความคิดเห็นกลุ่มผู้นำการปกครองท้องถิ่นเกี่ยวกับปัญหาความยุติธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของผู้นำดังกล่าวซึ่งเลือกมาจากพื้นที่จังหวัดยะลา ปัตตานีและนราธิวาสประมาณ 200 คน ได้มีการสำรวจความคิดเห็นเกี่ยวกับรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมที่สุดในสถานการณ์ปัจจุบัน จากผู้ตอบประมาณ 155 คนปรากฏว่า ร้อยละ 27.7 เห็นว่าควรเป็นเขตการปกครองพิเศษทางการเมือง ส่วนผู้นำร้อยละ 27.7 เช่นกันเห็นว่าควรเป็นรูปแบบการปกครองพิเศษทางด้านเศรษฐกิจและวัฒนธรรม มีเพียงร้อยละ 12 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น จะเห็นได้ว่า ข้อมูลในการสำรวจครั้งล่าสุดในปี พ.ศ. 2550 ในท่ามกลางสถานการณ์ที่ความรุนแรงในพื้นที่มีระดับสูงขึ้น ทัศนะชนชั้นนำการปกครองท้องถิ่นก็มีความโน้มเอียงไปในทางสนับสนุนการปกครองท้องถิ่นในแบบพิเศษมากขึ้นอย่างชัดเจน อาจจะกล่าวได้ว่า ถ้านับรวมทั้งกลุ่มที่เห็นด้วยกับการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในทางการเมืองและในรูปแบบพิเศษทั้งทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรม รวมแล้วกลุ่มนี้มีสูงมากถึงร้อยละ 74.1 ซึ่งนับได้ว่าสูงมากกว่าผู้ที่เห็นด้วยกับรูปแบบเดิมซึ่งมีเพียงร้อยละ12.9 เท่านั้น

ในการสำรวจความคิดเห็นอีกครั้งหนึ่ง (ครั้งที่ 4) เพื่อศึกษาทัศนคติเกี่ยวกับรูปแบบการปกครองของประชาชนทั่วไปในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในระหว่างเดือนมิถุนายน-สิงหาคมปี พ.ศ. 2551 จากจำนวนตัวอย่าง 2,965 คน พบว่าร้อยละ 40.5 ของกลุ่มตัวอย่างมีความเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นแบบเดิม ร้อยละ 16.5 เห็นว่าควรใช้เขตการปกครองพิเศษด้านเศรษฐกิจและวัฒนธรรม ส่วนอีกร้อยละ 9.3 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษ เมื่อรวมทั้งสองเอากลุ่มที่เห็นว่าควรใช้การปกครองแบบพิเศษไม่ว่าจะในรูปแบบใดๆก็ตาม จะเห็นได้ว่ามีผู้เห็นด้วยรวมกันถึงร้อยละ 38 ส่วนผู้ที่ยังไม่มีความเห็นหรือไม่แสดงความคิดเห็นมีจำนวนสูงถึง ร้อยละ32.2 ในที่นี้อาจจะสรุปได้ว่าความคิดเห็นส่วนใหญ่ของประชาชนโดยทั่วไปจะก้ำกึ่งกันระหว่างรูปแบบการปกครองแบบเดิมที่มีอยู่กับรูปแบบการปกครองแบบพิเศษ แต่ก็เป็นที่น่าสังเกตด้วยว่ามีกลุ่มตัวอย่างอีกจำนวนไม่น้อยที่ยังไม่ตัดสินใจแน่นอยว่าการปกครองแบบใดจึงจะดีและเหมาะสมกับพื้นที่แห่งนี้ เมื่อแยกระหว่างผู้ตอบที่เป็นมุสลิมและพุทธ กลุ่มตัวอย่างที่เป็นคนมุสลิมร้อยละ 57 เห็นด้วยกับรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิม อีกร้อยละ 40 เห็นด้วยกับการปกครองแบบพิเศษ ในกลุ่มผู้ตอบที่เป็นคนพุทธ ร้อยละ 84.3 หรือส่วนมากที่สุดเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นในแบบเดิม ประมาณร้อยละ 11 ของกลุ่มตัวอย่างที่เป็นคนพุทธเห็นด้วยกับการปกครองแบบพิเศษ

กล่าวโดยสรุป ในการเก็บข้อมูลเชิงประจักษ์ การสำรวจความคิดเห็นของประชาชนและผู้นำท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้แสดงให้เห็นว่า แม้ความคิดเห็นโดยทั่วไปยังมีความแตกต่างกันว่าจะใช้รูปแบบใดที่เหมาะสมที่สุดกับพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะดังกล่าว ความคิดเห็นก็มีความเปลี่ยนแปลงไปเมื่อเวลาผ่านไป สิ่งที่น่าสังเกตก็คือมีความเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ค่อนข้างสนับสนุนให้มีรูปแบบการปกครองในรูปแบบพิเศษโดยเฉพาะในทางเศรษฐกิจและในทางสังคมวัฒนธรรม ในกลุ่มผู้นำ ส่วนประชาชนทั่วไปความคิดเห็นยังค่อนข้างก้ำกึ่งกันระหว่างรูปแบบพิเศษกับรูปแบบเดิม กล่าวได้ว่าเมื่อสถานการณ์ความรุนแรงเปลี่ยนไปในทางที่มีระดับความรุนแรงสูงขึ้นหรือสถานการณ์ดูเหมือนเลวลงในช่วงปี พ.ศ. 2550 ดังนั้นแนวโน้มความคิดไปในทางสนับสนุนการปกครองแบบพิเศษก็เริ่มเด่นชัดขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มผู้นำการปกครองท้องถิ่นและผู้นำทางศาสนา แม้ในรายละเอียดคนทั้งสอง

กลุ่มจะมีความแตกต่างกัน คือผู้นำศาสนาจะเห็นด้วยกับการปกครองพิเศษมากกว่า รายละเอียดความคิดที่ต่างกันสะท้อนให้เห็นในการศึกษามิติด้านลึกที่จะกล่าวในตอนต่อไป

4. การวิเคราะห์ในระดับแนวคิดของตัวแบบกระจายอำนาจแบบพิเศษ

ประเด็นปัญหาเกี่ยวกับการแสวงหารูปแบบการปกครองที่เหมาะสมในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรมก็คือการต่อสู้เพื่อแก้ปัญหาอำนาจในอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม ในมุมมองทางรัฐศาสตร์ การเมืองเป็นเรื่องของวัฒนธรรม เพื่อที่พัฒนาการทางการเมืองและสถาบันจะได้สอดคล้องกับสภาพสังคมและมีความยั่งยืน ดังนั้น โครงสร้างการเมืองปกครอง รวมทั้งการจัดการโครงสร้างอำนาจในสังคมจะต้องสอดคล้องและสะท้อนแบบแผนการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ในพื้นที่ทางสังคมและเป็นส่วนหนึ่งในการผลิตซ้ำของสัญลักษณ์ดังกล่าวระบบจึงจะมีพลังอำนาจในการจัดการความขัดแย้ง เหตุที่พิจารณาเช่นนั้นก็เพราะว่าความขัดแย้งและการต่อสู้ที่เกิดขึ้นสะท้อนให้เห็นปัญหาความขัดแย้งเชิงวัฒนธรรมในพื้นที่ กล่าวในอีกแง่หนึ่ง ความซับซ้อนของความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ในช่วงสี่ปีที่ผ่านมาแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนถึงการใช้ความรุนแรงเชิงสัญลักษณ์ที่เข้มข้นในบริบทของ “พื้นที่ทางสังคม” ของปัตตานี ยะลา นราธิวาส วัฒนธรรมมีแหล่งที่มาจากผู้มีอำนาจในสังคม ดังนั้น การต่อสู้ในกระบวนการทางการเมือง การปกครอง การบริหาร รวมทั้งผลลัพธ์ที่เกิดจากการต่อสู้ในกระบวนการดังกล่าว มีแหล่งที่มาจากโครงสร้างอำนาจและการแย่งชิงทุนทางสังคมอันซับซ้อนทำให้เกิดลักษณะพิเศษของภูมิลักษณ์ทางการเมือง พิจารณาให้ถึงที่สุดแล้วการแก้ไขปัญหาเรื่องกระจายอำนาจและรูปแบบการปกครองจึงต้องอาศัยการวิเคราะห์ลักษณะโครงสร้างอำนาจและการต่อสู้ทางสัญลักษณ์ดังกล่าวด้วย กล่าวให้ถึงที่สุดแล้ว การแก้ปัญหาความขัดแย้งในภาคใต้ ต้องดูให้ดีว่าใคร กลุ่มใดมีอำนาจในวัฒนธรรมของท้องถิ่น ใครคือตัวกระทำหรือ agency ในการเมืองที่ขัดแย้งกัน

กล่าวในอีกแง่หนึ่ง เวทีความขัดแย้งในพื้นที่ภาคใต้เป็นสนามการต่อสู้เพื่อแย่งชิงอำนาจความชอบธรรมในการอธิบายสังคมและเป็นเวทีต่อสู้เพื่อสร้างภาพการเป็นตัวแทน (representation)ในสังคม จุดสำคัญก็คือการต่อสู้ทางสัญลักษณ์มีวัตถุประสงค์เพื่อเปลี่ยนแปลงอำนาจหรือความสัมพันธ์ทางอำนาจเพื่อควบคุมสังคมหรือสร้างความชอบธรรมในการอธิบาย-ตีความโลกแห่งความเป็นจริง เราต้องเข้าใจว่า ถึงที่สุดแล้ว “ความเป็นจริงทางสังคม” ที่เรามองเห็นเป็นปรากฏการณ์ของสนามพลังหรือสนามแห่งอำนาจ (fields of power) ซึ่งเกิดจากคนครอบครองทรัพยากรอันมีอยู่อย่างจำกัดในสังคม ทรัพยากรเหล่านี้คือ ทุนทางเศรษฐกิจ ทุนทางวัฒนธรรมและทุนสัญลักษณ์ในแบบต่างๆ ต้นทุนเหล่านี้กลับเป็นตัวกำหนดความชอบธรรม และบทบาทในสนามแห่งอำนาจอิทธิพล นอกจากนี้ การครอบครองทุนดังกล่าวยังได้สร้างสำนึกในตำแหน่งแหล่งที่ของตนทั้งโดยที่รู้ตัวหรือไม่รู้ตัว มันทำให้คนแต่ละคนมีความรู้สำนึกต่อที่ยืนของตนเอง จนทำให้เกิดสามัญสำนึกของคนต่างกลุ่ม สามัญสำนึกอันมีที่มาที่ไม่สามัญทำให้เกิดการปะทะกันอย่างรุนแรงจนกลายเป็นความขัดแย้งที่แก้ไม่ตกในสังคม

สามัญสำนึกที่ไม่สามัญ เป็นตัวการที่กำหนดนิยามคำว่าชาติ เอกราช แผ่นดินเกิด ตัวเรา คนอื่น คนมลายู คนไทยพุทธ สิทธิเสรีภาพ ความสมานฉันท์ ความศรัทธาและความเสียสละ เราต้องเข้าใจสามัญสำนึกเหล่านี้ในขณะที่สร้างระบบการเมืองการปกครองของพื้นที่พิเศษเพื่อจัดการความขัดแย้งของสามัญสำนึกดังกล่าวอย่างเหมาะสม

เราอาจมองความขัดแย้งทั้งหมดได้ในอีกแง่หนึ่งว่า ปรากฏการณ์ทั้งหมดเป็นเรื่องของกิจกรรมและบทบาทของตัวแสดงที่มีความเป็นอิสระ แต่มีความเชื่อมโยงกัน แต่ละคนแต่ละฝ่ายก็มุ่งแสวงหาหนทางที่ได้ประโยชน์สูงสุดเพื่อความอยู่รอดและผลประโยชน์ตอบแทนในสภาพแวดล้อมที่สับสนอลหม่านและปะทะเผชิญหน้ากัน เงื่อนไขดังกล่าวเปรียบเสมือนสภาพแวดล้อมแห่ง “ระบบนิเวศทางชีวภาพ” ซึ่งตัวแสดงเหล่านี้มีพัฒนาการและมีการปรับตัวอย่างต่อเนื่อง บ้างก็แสวงหาความชำนาญพิเศษที่จะทำให้ตัวเองอยูรอดปลอดภัยอย่างมั่นคง ในขณะที่ตัวแสดงตัวอื่นกลายเป็น “นักล่า” ในสภาพแวดล้อมนี้ ตัวแสดงบางตัวดำรงอยู่แล้วในสภาพแวดล้อมก่อนเกิดความขัดแย้ง พวกนี้ประกอบไปด้วยฝ่ายการปกครอง กลุ่มชาติพันธุ์ กลุ่มเครือญาติสายตระกูล หรือชุมชน กลุ่มทางชนชั้น ทั้งประชากรในเมืองและในชนบท และสถาบันทางเศรษฐกิจและสังคม ในห้วงเวลาปกติ ตัวแสดงดังกล่าวจะมีทั้งความร่วมมือร่วมใจกันและแข่งขันกันในบางครั้ง แต่ในขณะนี้ เนื่องจากการต่อสู้เพื่อแย่งชิงอำนาจภายในอย่างรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ การแข่งขันกันอย่างสงบสันติและความตึงเครียดแบบสร้างสรรค์ซึ่งรักษาสังคมไว้ในภาวะปกติอาจจะถูกปั่นให้เกินเลยขอบเขตของการควบคุม ถ้าปล่อยให้ความขัดแย้งขยายตัวไม่มีการจัดการที่ดีที่เหมาะสม ความขัดแย้งจะกลายเป็นตัวคุกคามทำลายสังคมทั้งสังคม ประเด็นที่สำคัญก็คือ จะต้องยอมรับว่า รัฐและองค์กรของรัฐเองมิได้อยู่นอกระบบนิเวศนี้ เวทีของความขัดแย้งจึงมิใช่เป็นเสมือนแผ่นผ้าใบที่รัฐเป็นผู้ถือภู่กันละเลงงานศิลปะฝ่ายเดียว แต่มันเป็นระบบแห่งสิ่งมีชีวิตที่มีพลวัตเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงสนองตอบการกระทำของฝ่ายรัฐและจำเป็นที่จะต้องมีการประเมินความสมดุลระหว่างการแข่งขันต่อสู้ของพลังฝ่ายต่างๆอย่างต่อเนื่อง เราจะต้องสร้างระบบอะไรได้ที่ทำให้เกิดความสมดุลและปรับตัวของกลุ่มต่างๆเหล่านี้

ข้อสรุปเชิงแนวคิดในที่นี้ที่จะต้องนำมาพิจารณาก็คือ

1. ความสมดุล

ในระบบของสิ่งที่มีชีวิตและในเวทีการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ที่กำลังดำเนินอยู่ การที่เราจะออกแบบรูปการปกครองและการบริหารเพื่ออำนายการให้เกิดการแก้ปัญหาโดยชอบธรรมและสันติ จะต้องอาศัยการวิเคราะห์บริบททางอำนาจและสังคมวัฒนธรรมหลายอย่าง ประเด็นที่น่าสนใจคือการปกครองตามธรรมชาติหรือการบริหารตามธรรมชาติ ซึ่งเป็นการปกครองหรือการกระทำใดๆก็ตามที่ทำให้สังคมในการปกครองนั้นมีความสุขและอยู่ดีกินดี ใครก็ตามที่จะขึ้นมาเป็นผู้นำ องค์กรใดก็ตามที่จัดตั้งขึ้นมาจะค้องมีความสามารถที่จะทำให้คนที่อยู่ภายใต้การปกครอง คนที่อยู่ในตำบล ในเทศบาล หรือสัปบุรุษมีความอยู่ดีกินดีหรือว่ามีความสงบสุข สิ่งที่ควรทำก็คือ สร้างกลไกขึ้นมาโดยที่กลไกนี้ต้องเกิดขึ้นจากประชาชนในท้องถิ่นหลายฝ่าย แล้วเป็นตัวสมดุลอำนาจ เราต้องสร้างกลไกที่เกิดจากประชาชนที่ทำให้เกิด “ตัวสมดุลอำนาจ” ระหว่างฝ่ายต่างๆขึ้นมาให้ได้

2. ความสำนึกในวัฒนธรรม

สิ่งที่จะต้องพิจารณาด้วยคือ ตัวแปรสำนึกในอัตลักษณ์ทางชาติพันธ์และศาสนาซึ่งเป็นตัวการที่สำคัญในการผลักดันความขัดแย้งและความรุนแรง และเป็นตัวแปรหลักในการแก้ปัญหาในกระบวนการสร้างสถาบันทางสังคมและการการเมืองในท้องถิ่น เพราะว่าการแก้ปัญหาในการปกครองจะสามารถแก้ปัญหา “ความรู้สึก” ในอัตลักษณ์ดังกล่าวได้ จะต้องทำให้เกิด “ความรู้สึก” ว่ามีความถูกต้องและชอบธรรมในการแก้ปัญหาเพื่อลดความดัน ปิดกั้นและแย่งชิงอัตลักษณ์ชาติพันธุ์ ศาสนาและประวัติศาสตร์ การแก้ปัญหาดังกล่าวเป็นการสนองตอบต่อการต่อสู้เชิงสัญลักษณ์ที่ดำรงอยู่ด้วย จุดร่วมในความรู้สึกที่สำคัญในเชิงสัญลักษณ์ก็คือการผสมผสานลักษณะพิเศษทางด้านศาสนาและวัฒนธรรมให้เข้ากับการปกครองและการบริหาร เพื่อที่จะช่วยให้เกิดการฟื้นคืนอำนาจการควบคุมทางสังคมที่มีความถูกต้อง ความชอบธรรมและมีความยุติธรรมในการจัดการปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้น

3. ปัญหาอำนาจรัฐ

โครงสร้างอีกตัวหนึ่งที่สำคัญด้วยก็คือการทำให้เกิดความเกาะเกี่ยวกับสังคมของโครงสร้างรัฐ ในปัญหาความขัดแย้งนั้น การจะแก้ปัญหาได้ อยู่ที่ตัวแปรของรัฐ รัฐได้ประกอบสร้างตัวตนอย่างไรและปฏิบัติหน้าที่อย่างไรในสภาพแวดล้อมของพื้นที่ซึ่งมีความแตกต่างหลากหลายทั้งในทางสังคมวัฒนธรรมและชาติพันธ์ ข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐประกอบขึ้นด้วยใครและมีวิธีการอย่างไรในการเข้าถึงและให้บริการกับประชาชนเพื่อสร้างความเชื่อมั่นไว้วางใจ ในระดับท้องถิ่นและหมู่บ้านชุมชน ชนชั้นนำฝ่ายปกครอง ฝ่ายศาสนาและการปกครองท้องถิ่นมีปฏิบัติการอย่างไร สามารถควบคุมและครอบงำการกระทำและความคิดของสังคมและชุมชนได้หรือไม่ และสังคมตอบสนองบทบาทของรัฐ เจ้าหน้าที่รัฐ รวมทั้งชนชั้นนำในท้องถิ่นดีหรือไม่ดีอย่างไร ดังนั้น ข้อสรุปในเชิงแนวคิดก็คือการแก้ปัญหาด้วยการปกครองและการบริหารทั้งระดับภูมิภาคและท้องถิ่น โดยที่จะต้องสนใจลักษณะองค์ประกอบของรัฐในระดับภูมิภาคและท้องถิ่นเพื่อให้เกิดการผสมผสานและบูรณาการลักษณะพิเศษทางวัฒนธรรมให้เข้ากับลักษณะพิเศษการเมืองการปกครอง และอำนาจ การทำให้โครงสร้างรัฐและระบบราชการมีความเป็นตัวแทนทั้งในด้านคุณลักษณะทางประชากร ทางสังคมและวัฒนธรรมจึงเป็นตัวแปรสำคัญที่ทำให้รัฐไม่เป็นคนแปลกหน้าของสังคม

5. การวิเคราะห์ในระดับโครงสร้างอำนาจชนชั้นนำ

โครงสร้างสังคมของปัตตานี ยะลา นราธิวาสถูกกำหนดโดยประวัติศาสตร์อันยาวนานของการเป็นรัฐปัตตานีและเจ็ดหัวเมืองก่อนถูกผนวกเป็นส่วนหนึ่งของรัฐสยามตามสนธิสัญญาอังกฤษ-สยามในปี พ. ศ. 2452 จุดเปลี่ยนและพัฒนาการที่สำคัญของโครงสร้างอำนาจเกิดขึ้นในช่วงเวลาดังกล่าวและมีผลต่อพัฒนาการทางการเมืองของปัตตานีในช่วงหลัง ภาพโดยทั่วไปที่มองเห็นก็คือสังคมมลายูมุสลิมภาคใต้สามารถรักษาลักษณะพิเศษทางด้านประเพณีและสถาบันของตนเอาไว้ได้ ทั้งๆที่มีความพยายามอย่างมากโดยรัฐไทยที่จะทำให้เกิดการผสมกลมกลืน แต่คนในจังหวัดชายแดนภาคใต้ก็ยังคงให้ความสำคัญกับผู้นำมุสลิมของตนเอง ผู้นำเหล่านี้อาจจะแบ่งออกได้เป็นสามประเภทคือ ผู้นำเก่าตามประเพณี ผู้นำสายทางโลก และผู้นำศาสนา

ชนชั้นนำตามจารีตประเพณีของปัตตานี (Patani-Malay traditional aristocratic elites) เป็นกลุ่มผู้ที่สืบเชื้อสายมาจากชนชั้นสูง สมาชิกสืบเชื้อสายมาจากรายาหรือเจ้าเมืองซึ่งสืบเชื้อสายมาจากผู้ที่เคยถูกแต่งตั้งมาจากรัฐบาลไทยให้เป็นผู้นำในสมัยเจ็ดหัวเมืองมลายูระหว่างปี พ.ศ. 2359-2449 ผู้นำในขณะนั้นจะคือรายาหรือเจ้า 29 คน ประกอบไปด้วย 7 คนในปัตตานี 5 คนในยะหริ่ง 4 คนในรามัน 4 คนในระแงะ 4 คนในยะลา 3 คนในสายบุรี 2 คนในหนองจิก ผู้นำกลุ่มนี้เป็นต้นสายตระกูลของชนชั้นสูงในปัตตานีในยุคร่วมสมัย หลังจากเจ้ามลายูถูกเข้าแทนที่ด้วยผู้ว่าราชการไทยและระบบการเมืองแบบโลกิยะในแบบที่แยกรัฐออกจากศาสนาของไทยในตอนต้นศตวรรษที่ยี่สิบ แต่ในขณะนั้นชนชั้นสูงมลายูยังคงมีบทบาทนำในโครงสร้างและพลังทางการเมืองของท้องถิ่น พวกเขายังเป็นผู้นำในขบวนการต่อต้านรัฐบาลไทยในยุคแรกเพราะต้องการที่จะเรียกร้องอำนาจคืนมา แต่พวกเขาประสบความล้มเหลวในการเมืองและสูญเสียอำนาจทางเศรษฐกิจไปในจำนวนมาก ชนชั้นนำเก่าจำนวนมากหนีไปลี้ภัยการเมืองอยู่กับญาติพี่น้องของตนที่ยังคงอยู่ในประเทศเพื่อนบ้านมลายา กล่าวในอีกแง่หนึ่ง ถ้าจะวิเคราะห์ในแง่ฐานทรัพยากรและต้นทุนทางการเมืองของชนชั้นนำ ชนชั้นสูงหรือผู้นำตามประเพณีของมลายูปัตตานีสูญเสียฐานทั้งในทางการเมืองและเศรษฐกิจจึงไม่มีอำนาจ ความมั่งคั่งและบารมีเหมือนที่เคยเป็น นอกจากนี้ ชนชั้นสูงบางสายก็ยังแสดงความจงรักภักดีต่อรัฐไทย ดังนั้น ชนชั้นสูงตระกูลผู้นำตามประเพณีของมลายูจึงอาจจะไม่ได้รับการยอมรับจากชาวมลายูมุสลิมให้เป็นผู้นำที่มีความชอบธรรม กลุ่มชนชั้นสูงตระกูลเก่านี้ในปัจจุบันบางส่วนก็ได้เข้าไปมีส่วนร่วมทางการเมืองเป็นผู้แทนราษฏรในระบบรัฐสภา และเป็นนักการเมืองท้องถิ่น ความล้มเหลวของผู้นำทางการเมืองในระบบรัฐสภายิ่งสะท้อนภาพความล้มเหลวของชนชั้นนำตามประเพณีและสายที่ยึดมั่นในทางโลก

ชนชั้นนำอีกกลุ่มที่มีบทบาทสำคัญคือชนชั้นนำสายที่ยึดถึอแนวทางที่ไม่เกี่ยวกับศาสนาหรือสายแนวคิดในทางโลก ในสังคมมลายูมุสลิม ผู้นำกลุ่มนี้ประกอบด้วยเจ้าหน้าที่รัฐบาลที่เป็นคนมุสลิมท้องถิ่น ตัวอย่างเช่นครูในโรงเรียน กำนันผู้ใหญ่บ้าน ในปัจจุบันยังมีกลุ่มผู้นำสายการปกครองส่วนท้องถิ่นเช่น นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด สมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) สมาชิกและนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) และเทศบาล พวกข้าราชการระดับล่างที่เป็นคนท้องถิ่นได้รับสถานภาพเป็นชนชั้นนำเพราะพวกเขาเป็นสมาชิกขององค์กรปกครองท้องถิ่น ระบบราชการในท้องถิ่น และพวกเขามีรายได้หรือสามารถสะสมความมั่งคั่งในระดับที่มากพอสมควร ชนชั้นนำกลุ่มนี้มีเชื้อสายมลายูและผ่านระบบการศึกษาแบบไทยทำให้ชาวบ้านโดยทั่วไปที่พูดภาษาไทยไม่ได้ต้องอาศัยความช่วยเหลือและคำแนะนำในเรื่องที่เกี่ยวกับกิจกรรมในทางโลก ทางสังคมและการปกครอง เป็นที่น่าสังเกตว่าช่วงเวลาสิบปีนับตั้งแต่ปี 2520-2530 เป็นต้นมา บทบาทของคนมุสลิมในระบบราชการของท้องถิ่นมีมากขึ้นเพราะคนกลุ่มนี้มีส่วนร่วมมากขึ้นในกิจกรรมทางศาสนาและชุมชน ในขณะที่ชื่อเสียง การยอมรับของชนชั้นนำทางศาสนาเริ่มจะลดลงเพราะรัฐบาลไทยสามารถเพิ่มระดับการควบคุมที่มีต่อสถาบันที่สำคัญ 2 องค์กรของคนมลายูมุสลิมคือ”โรงเรียนปอเนาะและมัสยิด” แต่อย่างไรก็ตาม เอกสารการวิเคราะห์ชนชั้นนำในช่วงต้นทศวรรษปี พ.ศ. 2530 ยังระบุว่าข้าราชการที่เป็นคนมลายูมุสลิมยังไม่สามารถมีอิทธิพลต่อสังคมได้มากเท่ากับชนชั้นนำทางศาสนาเพราะพวกเขามักจะถูกมองจากคนมลายูบางส่วนว่าเป็นข้าราชการรับใช้รัฐบาลและปกป้องผลประโยชน์ของรัฐบาล คนพวกนี้อาจถูกเรียกจากคนท้องถิ่นว่า “โต๊ะนา” หรือ “พวกนาย”ที่มาปกครองตน นอกจากนี้ยังมีคนกลุ่มเล็กๆอีกกลุ่มหนึ่งที่เป็นนักธุรกิจเชื้อสายมลายูซึ่งแสดงบทบาทเป็นพ่อค้าคนกลาง พ่อค้า และผู้รับเหมาก่อสร้าง ก็ยังอาจถูกจัดให้เป็นส่วนหนึ่งของชนชั้นนำในสายทางโลกเนื่องจากมีสถานภาพความเป็นวิชาชีพและความมั่งคั่ง คนกลุ่มเล็กๆเหล่านี้ ในปัจจุบันอาจจะมีจำนวนมากขึ้น แต่ก็ยังไม่อาจจะนำชาวบ้านได้เต็มที่นักเพราะขาดชื่อเสียงเกียรติยศในสังคมท้องถิ่นที่ยังมองว่าการหาเงินแสวงหาความร่ำรวยไม่อาจจะเป็นคนที่มีสถานภาพสูงได้

บทบาทของผู้นำท้องถิ่นในที่มาจากการเลือกตั้งเป็นบทบาทที่น่าสนใจมากในโครงสร้างอำนาจท้องถิ่น ชนชั้นนำกลุ่มนี้สวนใหญ่เป็นคนที่ผ่านการศึกษาในระบบการศึกษาสามัญมิใช่สายศาสนา เราจึงอาจจะเรียกได้ว่าเป็นผู้นำในสายแนวคิดทางโลก ชนชั้นนำกลุ่มดังกล่าวมีบทบาทมากขึ้นในการเมือง การปกครองและการบริหารในปัจจุบัน จากข้อมูลกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ในปี 2550 จังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาสมีองค์กรการปกครองท้องถิ่น รวมทั้งหมด 267 องค์กร ปัตตานีเป็นจังหวัดที่มีองค์กรปกครองท้องถิ่นมากที่สุดคือ 114 องค์กร รองลงมาคือนราธิวาส 89 องค์กร และยะลา 64 องค์กร ถ้านับเฉพาะผู้นำสูงสุดขององค์กรปกครองท้องถิ่นในปัจจุบันจึงมีจำนวน 267 คน คนกลุ่มดังกล่าวเป็นผู้มีบทบาทมากในแต่ละพื้นที่นับตั้งแต่ตำบล อำเภอและระดับจังหวัด แต่เมือดูที่โครงสร้างทั้งหมด พิจารณาจากแต่ละตำบล ผู้นำท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งใน 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้จะมีมากถึง 1,326 คน

	ในสังคมสามจังหวัดมีความใกล้ชิดกันมากโดยผ่านกลไกทางศาสนา โดยเฉพาะคนมุสลิมซึ่งเป็นประชากรส่วนใหญ่กิจกรรมส่วนมากจะเกี่ยวข้องกับมัสยิดและโรงเรียนปอเน

าะ ดังนั้นสังคมจึงมีการให้ความสำคัญต่อเรื่องกิจกรรมทางศาสนาและมักจะเกี่ยวข้องกับชนชั้นนำทางศาสนา ชนชั้นนำทางศาสนายังอาจจะถูกแบ่งไปเป็นสามประเภท คือสมาชิกคณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัด สมาชิกของคณะกรรมการมัสยิส และครูสอนศาสนา คณะกรรมการอิสลามจังหวัด รวมทั้งหมดประมาณ 45 คนถ้านับรวมสงขลาและสตูลด้วยอีก 30 คนจะรวมกันได้ 75 คน ในจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส ในปี พ.ศ. 2550 มีโต๊ะอิหม่ามจำนวนรวมกันทั้งสิ้น 1,731 คน ส่วนครูสอนศาสนาซึ่งประกอบด้วยโต๊ะครู อุสตาสและเจ๊ะครูตาดีกามีจำนวนรวมทั้งสิ้น 8,685 คน ในจำนวนนี้ถ้านับเฉพาะอุสตาสจะมีจำนวน 3,723 คน

โครงสร้างอำนาจเดิมตามตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ประกอบด้วยกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ผู้นำในกลุ่มนี้เป็นผู้นำดั้งเดิมที่ตั้งมาตั้งแต่ พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 เมื่อดูจากโครงสร้างหมู่บ้านทั้งหมดในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ มีกำนันจำนวน 235 คน และผู้ใหญ่บ้าน 1384 คน ถ้ารวมเอาแพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายปกครอง ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านฝ่ายรักษาความสงบ จำนวนรวมของผู้นำฝ่ายปกครองท้องที่ 1619 คน แต่ถ้ามรวมกำนัน ผู้ใหญ่บ้านและผู้ช่วยฯ เข้าด้วยกัน ผู้นำฝ่ายปกครองท้องที่ในจังหวัดปัตตานี ยะลาและนราธิวาส จะเป็นจำนวนมากถึง 7902 คน

กล่าวโดยรวม การวิเคราะห์ในระดับโครงสร้างอำนาจแสดงให้เห็นว่ากลุ่มชนชั้นนำแห่งอำนาจในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้มีบทบาทสำคัญมากในการกำหนดทิศทางการพัฒนาการทางการเมืองเพื่อแก้ปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ชนชั้นนำดังกล่าวประกอบด้วย กลุ่มชนชั้นนำทั้งทางศาสนาและทางโลก มีจำนวนรวมกันประมาณ 8,399 คน กลุ่มคนกลุ่มนี้มีจำนวนมากพอสมควรและจะเป็นกำลังของการเปลี่ยนแปลงพัฒนาการรูปแบบการปกครองในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ต่อไป

                               ชนชั้นนำแห่งอำนาจในจังหวัดชายแดนภาคใต้

ประเภทชนชั้นนำ จำนวน ผู้นำการปกครองท้องถิ่น 1,326 โต๊ะอิหม่าม 1,731 อุสตาซ ครูสอนศาสนา 3,723 กำนันผู้ใหญ่บ้าน 1619 รวมผู้นำท้องถิ่น 8,399

6. การวิเคราะห์ในระดับความคิดเห็นและทัศนคติ

ข้อมูลจากการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนทั่วไปและชนชั้นนำเในจังหวัดชายแดนภาคใต้เกี่ยวกับรูปแบบที่เหมาะสมในการกระจายอำนาจการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมและสอดคล้องกับความหลากหลายวัฒนธรรมสะท้อนให้เห็นแนวโน้มความเปลี่ยนแปลงไปท่ามกลางสถานการณ์ความรุนแรง สำรวจครั้งแรกนี้มีนัยสำคัญที่น่าพิจารณาอยู่สองประการคือ ประการแรก ในช่วงปี 2548 คนจำนวนที่ค่อนข้างมากยังยอมรับว่าการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิมยังใช้การได้ถ้าได้มีการปรับปรุงแก้ไขให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากขึ้น แต่นัยอีกด้านหนึ่ง ควรสังเกตด้วยว่าคนกลุ่มที่มีความเห็นว่าควรจัดรูปการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรม การปกครองพิเศษทางการเมือง และรูปแบบมหานคร เมื่อรวมกันก็มีจำนวนไม่น้อยเช่นเดียวกัน ยิ่งถ้ามองว่าทัศนะดังกล่าวจัดอยู่ในประเภทหรือกลุ่มเดียวกันที่สนับสนุนการปกครองแบบพิเศษของท้องถิ่นเหมือนกัน คนกลุ่มนี้รวมกันได้มากถึงร้อยละ 41.8 ก็นับได้ว่ามีจำนวนมากในสัดส่วนไกล้เคียงกันกับกลุ่มสนับสนุนรูปแบบเดิม โดยที่กลุ่มที่สนับสนุนรูปแบบเดิมมีจำนวนมากกว่าเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กลุ่มเห็นรูปแบบเดิมกับกลุ่มที่สนับสนุนแบบผู้ว่าซีอีโอซึ่งถือเป็นแบบเดียวกัน รวมกันได้ประมาณร้อยละ 42.9 ทำให้เราได้ข้อสรุปเบื้องต้นในขณะนั้นว่าความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่ 3 จังหวัดในเรื่องรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ซึ่งมีความหลากหลายชาติพันธ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีความหลากหลายและแตกต่างกันมาก

ฝ่ายที่เห็นด้วยกับการพัฒนาปรับปรุงรูปแบบเดิมที่มีอยู่แล้วทั้งแบบการปกครองท้องถิ่นและผู้ว่าซีอีโอมีมากกว่าเพียงเล็กน้อย ส่วนพวกที่สนับสนุนให้เปลี่ยนแปลงในรูปแบบพิเศษแบบต่างๆก็มีอยู่ไม่น้อยในจำนวนและสัดส่วนใกล้เคียงกัน ทัศนะทั้งสองฝ่ายจึงถือว่าก้ำกึ่งกันมากจนอาจจะถือได้ว่ามีจำนวนมากพอๆกันก็ได้

ที่น่าสนใจก็คือมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างคนพุทธกับคนมุสลิมในเรื่องรูปแบบการปกครองซึ่งสะท้อนความหมายสองประการที่จะต้องนำมาพิจารณา ประการแรกแสดงให้เห็นว่าลึกๆแล้วในกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเดิมนั้นมีคนพุทธอยู่ด้วยเป็นจำนวนไม่น้อย และในกลุ่มคนที่สนับสนุนการปกครองแบบพิเศษในทางวัฒนธรรมส่วนมากก็จะเป็นคนมุสลิมด้วย ถ้าพิจารณาว่าคนพุทธเป็นคนส่วนน้อยในสังคมสามจังหวัดชายแดนใต้ การที่คนไทยพุทธเป็นจำนวนมากไม่เห็นด้วยกับการปกครองพิเศษอาจมีความหมายทางการเมืองที่การเสนอแนวทางรูปแบบปกครองพิเศษเป็น “การคุกคาม” ต่อคนส่วนนี้และอาจจะได้รับการต่อต้านอย่างหนักหน่วงในทางการเมือง

โดยเฉพาะอย่างยิ่งถ้าเรามาพิจารณาว่าคนส่วนใหญ่ของประเทศคือคนไทยพุทธ ผลสะเทือนของการต่อต้านอาจรุนแรงและมีผลต่อการดำเนินการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นให้เกิดความมั่นคง ยั่งยืนและสมานฉันท์ กล่าวในอีกด้านหนึ่ง ข้อมูลชี้ให้เห็นด้วยว่าในกลุ่มคนมุสลิมแม้ว่ามีจำนวนไม่น้อยที่สนับสนุนการปกครองในรูปแบบพิเศษดังที่กล่าวไปแล้ว แต่ถ้ากลับมาดูเฉพาะในกลุ่มผู้ที่เห็นว่าควรใช้การปกครองแบบเดิมอยู่แต่ว่าปฏิรูปให้ดีขึ้น ก็มีจำนวนมากถึงร้อยละ 72.1 แสดงให้เห็นว่ามีคนมุสลิมจำนวนไม่น้อยเช่นกันที่สนับสนุนการปกครองในรูปแบบเดิม จากนี้ก็จะนำไปสู่ข้อสังเกตประการที่สองก็คือ แม้ว่าโดยภาพรวมเราจะเห็นแนวโน้มที่คนมุสลิมและคนพุทธมีความเห็นต่างกันในเรื่องการปกครองท้องถิ่น แต่เมื่อพิจารณาดูในกลุ่มคนมุสลิมมีความแตกต่างหลากหลายในทัศนะเรื่องการปกครองท้องถิ่นเช่นกันแม้แต่ในกลุ่มคนมุสลิมด้วยกันเอง ตรงข้ามกับคนพุทธที่ต่อนข้างเอกภาพว่าไม่เห็นด้วยกับการใช้รูปการปกครองพิเศษ ในกลุ่มคนมุสลิมจำนวนไม่น้อยเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้ดีขึ้น จำนวนไม่น้อยเช่นกันเห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางวัฒนธรรม มีบางส่วนก็ยังมองว่าควรใช้รูปแบบการปกครองพิเศษทางการเมือง หรือการปกครองแบบมหานคร ความแตกต่างหลากหลายเช่นนี้ทำให้ต้องพิจารณาว่าหากเสนอการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในแบบใดก็จะมีคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยต่างกันแม้ในกลุ่มคนมุสลิมด้วยกันเอง

ความคิดเห็นที่แตกต่างกันนี้ยิ่งเด่นชัดมากในกลุ่มชนชั้นนำ ในการสำรวจความคิดเห็นครั้งที่ 2 จากที่ประชุมระดมความคิดเห็นในเรื่องการปกครองท้องถิ่นของผู้นำการปกครองท้องถิ่นระดับองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) และผู้นำศาสนาระดับอิหม่าม โต๊ะครู อุสตาซและผู้บริหารโรงเรียนเอกชาสอนศาสนาอิสลาม ในปี พ.ศ. 2549 สิ่งที่พบก็คือมีความคิดเห็นที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างผู้นำทางโลก (secular leaders) และผู้นำทางศาสนา (religious leaders) หรือผู้นำทางคุณธรรมภูมิปัญญา ในกลุ่มนายกฯ อบต. ผู้ที่เห็นว่าควรใช้รูปแบบเดิมมีจำนวนมากกว่าพวกที่เห็นว่าควรใช้รูปแบบพิเศษ แต่ผู้นำศาสนาจะมีความเห็นกันอย่างมาก กล่าวคือส่วนมากเห็นว่าควรใช้รูปแบบพิเศษแบบกรุงเทพมหานครหรือพัทยา และใช้รูปแบบพิเศษอื่นๆเช่นสภาซูรอเลือกผู้ว่าราชการจังหวัดหรือใช้การปกครองพิเศษที่แตกต่างจากกฎหมายเดิมที่มีอยู่แล้ว ข้อมูลจากการสำรวจความคิดเห็นในครั้งที่ 3 ดำเนินการในระหว่างเดือนเมษายน พ.ศ. 2550 ในการประชุมเพื่อระดมความคิดกลุ่มผู้นำการปกครองท้องถิ่นเห็นเกี่ยวกับปัญหาความยุติธรรมในจังหวัดชายแดนภาคใต้ของผู้นำดังกล่าวซึ่งเลือกมาจากพื้นที่จังหวัดยะลา ปัตตานีและนราธิวาส มีการสำรวจความคิดเห็นเกี่ยวกับรูปแบบการปกครองที่เหมาะสมที่สุดในสถานการณ์ปัจจุบัน ปรากฏว่า ร้อยละ 27.7 เห็นว่าควรเป็นเขตการปกครองพิเศษทางการเมือง ส่วนผู้นำร้อยละ 27.7 เช่นกันเห็นว่าควรเป็นรูปแบบการปกครองพิเศษทางด้านเศรษฐกิจและวัฒนธรรม มีเพียงร้อยละ 12 เห็นว่าควรใช้รูปแบบการปกครองแบบเดิมแต่ปรับปรุงให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น ข้อมูลในการสำรวจครั้งล่าสุดนี้ เป็นความคิดเห็นในท่ามกลางสถานการณ์ที่รุนแรงมากขึ้น ทัศนะชนชั้นนำการปกครองท้องถิ่นมีความโน้มเอียงไปในทางสนับสนุนการปกครองท้องถิ่นในรแบบพิเศษมากขึ้น อาจจะกล่าวได้ว่า ถ้านับรวมทั้งกลุ่มที่เห็นด้วยกับการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในทางการเมืองและในรูปแบบพิเศษทั้งทางเศรษฐกิจและวัฒนธรรม รวมแล้วกลุ่มนี้มีสูงมากถึงร้อยละ 74.1 เป็นจำนวนที่มากกว่าผู้ที่เห็นด้วยกับรูปแบบเดิมซึ่งมีเพียงร้อยละ12.9 เท่านั้น

การวิเคราะห์ในระดับความคิดเห็นทัศนคติของประชนชนและผู้นำท้องถิ่นในจังหวัดชายแดนภาคใต้แสดงให้เห็นว่า แม้ความคิดเห็นโดยทั่วไปยังมีความแตกต่างกันว่าจะใช้รูปแบบใดที่เหมาะสมที่สุดกับพื้นที่ที่มีลักษณะเฉพาะดังกล่าว ความคิดเห็นก็มีความเปลี่ยนแปลไปเมื่อเวลาผ่านไปและมีความเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ค่อนข้างสนับสนุนให้มีรูปแบบการปกครองพิเศษโดยเฉพาะในทางเศรษฐกิจและรูปแบบพิเศษในทางสังคมวัฒนธรรม โดยฉพาะในระยะหลังแนวโน้มความคิดไปในทางสนับสนุนการปกครองแบบพิเศษเริ่มเด่นชัดขึ้นโดยเฉพาะในกลุ่มผู้นำการปกครองท้องถิ่นและผู้นำทางศาสนาแม้จะมีความแตกต่างกันอยู่ในรายละเอียด

จากทัศนะของกลุ่มผู้นำท้องถิ่น ผู้นำทางศาสนาและผู้นำทางสังคมหลายกลุ่ม สิ่งที่แสดงออกมาก็คือประเด็นใจกลางในเรื่องอัตลักษณ์และความแตกต่างทางศาสนาและชาติพันธุ์ที่รัฐมักจะกดทับ ปิดกั้นและแย่งชิงไปจากท้องถิ่น ปัญหายังรวมไปถึงความพยายามของรัฐที่จะทำให้เกิดความผสมกลมกลืนโดยละเลยปัญหาความยุติธรรมที่ประชาชนและชนชั้นนำในควรจะได้รับในแง่การแสดงออกซึ่งอัตลักษณ์หรือตัวตน ปัญหานี้เป็นสืบเนื่องมาจากการคลี่คลายประวัติศาสตร์ของโครงสร้างอำนาจในปัตตานี

จุดที่ควรเน้นก็คือมีการกดทับ กีดกันและแย่งชิงอัตลักษณ์เป็นการบั่นทอนอำนาจ ความชอบธรรมและบ่อนทำลายการพัฒนาศักยภาพของชนชั้นนำในท้องถิ่น ผลก็คือ กระบวนการของรัฐมีความแปลกแยก เพราะได้ทำให้เกิดการลดทอนอำนาจการควบคุมของสังคมในชุมชน และส่งผลต่อการขยายตัวและลุกลามของความขัดแย้งที่เกิดในปัจจุบัน ที่สำคัญยิ่งไปกว่านั้น การสร้างภาวะทันสมัย และการพัฒนาการทางการเมืองในช่วงทศวรรษที่ 2520-2530 เป็นการขยายสถาบันประชาธิปไตยและการเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นที่น่าจะเป็นผลดี แต่พลังของการเปลี่ยนแปลงให้ทันสมัยทางการเมือง (political modernization) ไม่ได้ช่วยเสริมสร้างความเข้มแข็งของท้องถิ่นแต่กลับทำให้มีปัญหามากขึ้นเพราะการเปลี่ยนแปลงนี้ไปเร่งความอ่อนแอและทำให้เกิดความแตกแยกภายในกลุ่มชนชั้นนำมากยิ่งขึ้น

ข้อเสนอจากทัศนะของผู้นำกลุ่มต่างๆชี้ให้เห็นความเป็นไปได้ของการประสานกันระหว่างชนชั้นนำแห่งอำนาจ (power elites) ในจังหวัดชายแดนภาคใต้ซึ่งประกอบด้วย ชนชั้นนำทางการเมืองท้องถิ่น และชนชั้นนำทางศาสนา รวมทั้งผู้นำตามธรรมชาติอื่นๆเช่น ผู้นำในละแวกบ้าน สิ่งที่เห็นชัดเจนก็คือจะต้องมีการสร้างกลไกแบบใหม่ขึ้นมาเพื่อฟื้นคืนอำนาจของสังคมและฟิ้นอำนาจทางสัญลักษณ์ของผู้นำทางสังคมบนพื้นฐานของระบบคุณธรรมและการเปิดโอกาสให้มีส่วนร่วมจากทุกฝ่ายอย่างแท้จริง ข้อเสนอดังกล่าวเป็นการผสมผสานความต้องการของทุกฝ่ายเพื่อนำไปสู่พัฒนาการทางการเมืองและการบริหารท้องถิ่นที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษแห่งความหลากหลายวัฒนธรรมอันเป็นโจทย์ของการศึกษาครั้งนี้

7. หลักการรัฐเดี่ยวแบบใหม่

รูปแบบการปกครองและการบริหารแบบใหม่ที่จะสังเคราะห์เป็นตัวแบบในที่นี้ จะตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักการที่ประเทศไทยเป็น “รัฐเดี่ยว (unitary state) ” ซึ่งมีหลักเหตุผลของรัฐต่างจาก “รัฐรวม (federal satet) ” หรือสหพันธรัฐ รัฐเดี่ยวคือรัฐที่รวมอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางหรือมีผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอยู่ที่ส่วนกลางเพียงอย่างเดียว ได้แก่การมีรัฐบาลเดียว มีรัฐสภาเดียว และมีศาลสูงเพียงแห่งเดียว แต่ในรัฐเดี่ยวดังกล่าว อำนาจทางการเมืองของรัฐบาลสามารถโอนหรือกระจายให้แก่องค์กรในระดับล่างของรัฐได้ แต่รัฐก็สามารถเรียกคืนอำนาจการเมืองเหล่านั้นเมื่อไรก็ได้ตามแต่ที่รัฐจะปรารถนา ในขณะดียวกันรัฐก็สามารถกำหนดบทบาทและหน้าที่ขององค์กรในระดับล่างของรัฐได้ว่าจะให้องค์กรบริหารเหล่านั้นมีอำนาจมากน้อยเพียงใด รับฟังคำสั่งจากรัฐมากน้อยแค่ไหนและต้องปฏิบัติตอ่คำสั่งของรัฐอย่างไร

จากแนวคิดดังกล่าว แม้ว่ารัฐเดี่ยวจะมีอำนาจอธิปไตยเพียงแห่งเดียว และรวมศูนย์อยู่ที่ส่วนกลาง แต่รัฐเดี่ยวก็สามารถที่จะกระจายอำนาจทางการบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการให้แก่หน่วยงานต่างๆของรัฐได้ แต่ก็สามารถเรียกคืนได้เช่นกัน นอกจากนี้รัฐเดี่ยวยังสามารถกำหนดขอบเขตและอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานรัฐต่างๆได้ตามแต่ที่รัฐเดี่ยวต้องการ จากกองค์ประกอบข้างต้นนี้เองที่เป็นการเปิดโอกาสให้รัฐเดี่ยวสามารถพัฒนาไปในรูปแบบของรัฐเดี่ยวที่แตกต่างหลากหลายและนำมาสู่ลักษณะของการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในสมัยปัจจุบันที่แตกต่างจากการกระจายอำนาจของรัฐเดี่ยวในอดีต แต่ก็ยังคงสาระสำคัญของความเป็นรัฐเดี่ยวอยู่ ปรากฏการณ์ของรัฐเดี่ยวแบบใหม่แสดงให้เห็นในกรณีของประเทศอังกฤษและญี่ปุ่น ที่ยังคงรักษารูปแบบของรัฐเดี่ยวไว้แต่ก็สามารถสร้างรูปแบบการมอบอำนาจ (devolution) ไม่เฉพาะแต่ในทางบริหารและตุลาการเท่านั้น แต่ยังมีการมอบอำนาจในทางนิติบัญญัติด้วยในกรณีของอังกฤษที่มอบอำนาจนิติบัญญัติให้แก่ สกอตแลนด์ เวลส์และไอร์แลนด์เหนือ

ตัวแบบใหม่ที่รัฐเดี่ยวสมัยใหม่ให้อิสระแก่ความแตกต่างหลากหลายมากยิ่งขึ้นเป็นสิ่งใหม่ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ภายในระบบดังกล่าวรัฐยินยอมให้มีการมอบอำนาจให้แก่พื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งหรือการจัดตั้งเขตการปกครองรูปแบบพิเศษขนาดใหญ่ขึ้น ในกรณีของประเทศญี่ปุ่น เขตปกครองพิเศษแบบนี้มีอยู่ 2 แห่งคือ ฮอกไกโดและโอกินาวา โดยที่จังหวัดฮอกไกโดยังมีจังหวัดย่อยอีก 11 จังหวัด (sub-prefectures) กับอีก 86 เขต และจังหวัดฮอกไกโด ยังมีหน่วยงานกำกับดูแลจากส่วนกลางที่แตกต่างจากการกำกับดูแลองค์การปกครองท้องถิ่นอื่น ซึ่งได้แก่สำนักพัฒนาแห่งจังหวัดฮอกไกโด (Hokkaido Development Bureau) อยู่ภายใต้สังกัดของกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐานและการคมนาคม ในขณะที่จังหวัดโอกินาวา มีหน่วยงานที่กำกับดูแลจากส่วนกลางที่เป็นพิเศษเช่นกัน ได้แก่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรีและอยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงเศรษฐกิจ การค้าและอุตสาหกรรม (Ministry of Economy, Trade, and Industry-METI) รูปแบบรัฐเดี่ยวแบบใหม่มีนัยสำคัญที่สะท้อนให้เห็นว่ารูปแบบรัฐเดี่ยวสามารถปรับเปลี่ยนโครงสร้างของตนเองได้ให้ยึดหยุ่นและสอดคล้องกับลักษณะพิเศษทางด้านวัฒนธรรม อัตลักษณ์และประวัติศาสตร์ท้องถิ่นหรือพื้นที่ภูมิภาคโดยที่สามารถรักษาสถานภาพเดิมในการควบคุมจากส่วนกลางเอาไว้และรักษาหลักการที่ว่ารัฐเป็นอำนาจอธิปไตยเป็นหนึ่งเดียวไม่อาจจะแยกกันได้ เพราะรูปแบบใหม่ดังกล่าวไม่ได้ถูกสร้างให้เกิดการเปลี่ยนแปลงจากความเป็นรัฐเดี่ยวให้กลายเป็นรัฐรวม (federal state) แต่อย่างใด การปรับเปลี่ยนตัวเองของรัฐ (state transformation) อาจจะหมายถึงการรักษารูปการปกครองส่วนภูมิภาคเอาไว้แต่ปรับลักษณะการควบคุมโดยตรงให้เป็นการควบคุมโดยทางอ้อมอาจจะเป็นในรูปของหน่วยงานกึ่งอิสระ (Quasi-autonomous organizations) โดยรักษาอำนาจการควบคุมไว้เหมือนเดิมแต่ก็ไม่ให้กระทบกระเทือนต่อการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้แล้วรัฐเดี่ยวแบบใหม่ยังอาจจะทำให้หน่วยงานส่วนภูมิภาคมีความรับผิดชอบมากขึ้นต่อประชาชนในท้องถิ่นก็อาจจะทำได้โดยเพิ่มองค์ประกอบในด้านสภาท้องถิ่น (chambers) ที่มาจากการเลือกตั้งอาจจะทางตรงหรือโดยทางอ้อมก็อาจจะทำได้ จนทำให้เกิดการแบ่งมอบอำนาจ (devolution) ในรูปแบบใหม่ที่ให้อำนาจนิติบัญญัติแก่ส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่นไปพร้อมๆกันด้วย แนวคิดเรื่องรัฐเดี่ยวแบบใหม่ที่เกิดขึ้นในหลายประเทศอาจจะนำมาใช้ได้ในกรณีของจังหวัดชายแดนภาคใต้

8. ข้อเสนอรูปแบบการปกครองพิเศษที่ผสมผสานและหลากหลาย

องค์ประกอบที่สำคัญของแนวคิดการกระจายอำนาจในพื้นที่ที่มีความหลากหลายชาติพันธ์จากข้อมูลที่ได้ศึกษามาแล้วข้างต้น อาจจะสรุปได้ว่าเป็นเรื่องของการคำนึงถึงความแตกต่างหลากหลายของความคิดเห็นและการยอมรับต่อรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่สมบูรณ์แบบ ตัวแบบการปกครองท้องถิ่นในพื้นที่ที่มีความหลากหลายทางชาติพันธ์และศาสนา การจัดการบริการแบบธรรมาภิบาล (good goberna) อาจจะไม่ใช่เพียงแค่มองว่าคนส่วนใหญ่เป็นชาติพันธ์อะไรหรือศาสนาอะไรและแต่ละกลุ่มมีทัศนะอย่างไรเท่านั้น หากยังจะต้องพิจารณาลึกไปถึงความหลากหลายและความแปรผันของการต่อสู้เพื่อครอบครองทรัพยากรทางการเมืองแห่งสัญลักษณ์ภายในกลุ่มแต่ละกลุ่มด้วย เพื่อมิให้เกิดความขัดแย้งและแตกแยกกันภายหลังจากการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหรือรูปแบบการปกครองและการบริหารไปแล้ว การสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครองที่มีประสิทธิผล มีความมั่นคงและยั่งยืนมิได้เกิดจากสูตรสำเร็จที่ง่ายเกินไปและมีผลในด้านลบที่ตามมาภายหลังมากจนเกินล้นต้นทุนของการเปลี่ยนแปลง

เพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นและส่วนภูมิภาคที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจและฟื้นอำนาจอันชอบธรรมในชุมชนและสังคม กล่าวในอีกแง่หนึ่งก็คือการกระจายอำนาจต้องทำในลักษณะผสมผสานแบบตารางสลับไขว้หรือ matrix forms of decentralization ที่ดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ในที่นี้การบริหารราชการในส่วนภูมิภาคก็ต้องมีการปรับและทำให้เกิดการจัดการที่ดีด้วย รูปแบบดังกล่าว จะดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบล จนถึงจังหวัดและอนุภาค ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ รูปแบบการบริหารในระดับภูมิภาคเช่นนี้อาจจะดึงเอาคุณลักษณะที่ดีของศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ หรือ ศอ.บต. (Southern Border Provinces Administrative Center-SBPAC) มาใช้ให้เป็นประโยชน์ องค์กรนี้จะประสานหน่วยย่อยของการปกครองท้องถิ่นให้เป็นองค์รวม โดยให้มีองค์กรแบบที่มาจากการเลือกตั้งในองค์กรระดับนี้ด้วย คือ สภาจังหวัดชายแดนภาคใต้ (Chamber of Southertn Border Provinces-CSBP) ในส่วนนี้จะเป็นกระจายอำนาจแบบใหม่ในลักษณะการมอบอำนาจ (devolution) โดย ศอ.บต. จะเป็นหน่วยงานอึ่งอิสระในระดับภูมิภาคที่เขามาดูแลการปกครองท้องถิ่นแบบใหม่ซึ่งจะเป็น“องค์กรการจัดการและการบริหารพัฒนาแบบพิเศษ” (special development administration organization) ในการแก้ปัญหาความขัดแย้งและความรุนแรงในสังคมที่มีความหลากหลายทางวัฒนธรรม เพื่อสร้างบูรณาการแห่งชาติ

ผลที่เกิดจากการผสมผสานระหว่างการกระจายและบูรณาการจะทำให้เกิดการปกครองท้องถิ่นซึ่งมีองค์ประกอบเป็นหลายแกน ประสานกันเป็นตารางไขว้ดังนี้

1. องค์กรประสานงานการบริหารและการปกครองจังหวัดชายแดนภาคใต้ องค์กรนี้มี ลักษณะคล้ายกับศูนย์อำนวยการบริหารจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศอ.บต.) หรือศูนย์อำนวยการยุทธศาสตร์สันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้ (ศยส.) ตามข้อเสนอของคณะกรรมการอิสระเพื่อความ สมานฉันท์ (กอส.) หรืออาจจะใช้รูปแบบองค์กรอิสระอย่างเช่น “สถาบันสันติสุขยุติธรรม” โดยมีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรทางยุทธศาสตร์เพื่อขับเคลื่อนในภาพกว้างเพื่อให้เกิดกลไกขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ที่ชัดเจนที่รวมเอาทั้งภาคประชาชนและภาครัฐ ซึ่งองค์กรแบบที่เสนอนี้เป็นองค์กรบริหารส่วนภูมิภาคแบบใหม่ที่มีอำนาจหน้าที่ในการอำนวยการและการแก้ปัญหานโยบายในการบริหารในสามจังหวัดภาคใต้ องค์กรนี้จะเป็นที่รวมขององค์กรปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น

ฐานะทางกฎหมายขององค์กรนี้จะเรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Southern Border Provinces Development Administration Bureau--SBPAB) ขึ้นต่อนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีทบวง มีฐานะเทียบเท่าทบวงพิเศษ มีการปกครองส่วนกลางและการบริหารงานส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษในส่วนภูมิภาค การปกครองพิเศษที่เรียกว่า “ทบวงการบริหารการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้” มีรัฐมนตรีทบวงเป็นผู้ดูแลนโยบาย มีปลัดทบวง รองปลัดทบวงและผู้อำนวยการเขตทำหน้าที่ดูแลในแต่ละพื้นที่ในฐานะข้าราชการส่วนภูมิภาคแบบพิเศษควบคู่ไปกับองค์กรปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ

นอกจากนี้ในการบริหารงานของทบวงการบริหารแบบพิเศษของสามจังหวัดภาคใต้ยังควรมี “สมัชชาประชาชนจังหวัดชายแดนภาคใต้” (Chamber of Southertn Border Provinces-CSBP) อันเป็นสภาประชาชนพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้เป็นองค์กรตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เป็นสภาที่ปรึกษาและกลั่นกรองนโยบายภาคประชาชนประกอบด้วยผู้นำท้องถิ่น ผู้นำศาสนา ผู้รู้ทางการศึกษาและวัฒนธรรม รวมทั้งฝ่ายปกครองและฝ่ายความมั่นคงในจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นผู้ประสานนโยบายและแผน อำนวยความยุติธรรม รวมทั้งดูแลตรวจสอบบุคลากรและงบประมาณที่นำลงไปสู่ระดับหน่วยจังหวัด อำเภอโดยเฉพาะหน่วยการปกครองท้องถิ่นในทุกระดับ เช่นตำบล เทศบาลและจังหวัด ดูแลแผนยุทธศาสตร์การบริหารงานทั้งทางการเมืองและกระบวนการยุติธรรมในกลุ่มจังหวัดภาคใต้ชายแดนไว้ทั้งหมด สมาชิกหรือองค์ประกอบองค์กรสภาประชาชนระดับภาค (regional chamber) นี้จะมาจากตัวแทนภาคส่วนต่างๆของสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ กล่าวคือมาจากองค์กรปกครองท้องถิ่น สมาคมธุรกิจในสามจังหวัด สภาหอการค้า สมาคมอุตสาหกรรม องค์กรภาคประชาสังคม โรงเรียนสอนศาสนา องค์กรทางศาสนา องค์กรพัฒนาเอกชน (NGOs) ในด้านต่างๆ เช่น การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ การบรรเทาสาธารณภัย และการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน สถาบันการศึกษาอุดมศึกษา องค์กรวิชาชีพต่างๆเช่น ครู แพทย์ พยาบาล อนามัย ทนายความ นักธุรกิจผู้ประกอบการรายย่อยทั้งชุมชนมุสลิมและพุทธ เกษตรกรและการค้ารายย่อย เป็นต้น องค์กรสภาสามจังหวัดชายแดนภาคใต้จะมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมจากตัวแทนของแต่ละกลุ่มอาชีพและกลุ่มทางสังคมเพื่อสภามีความยึดโยงกับสังคมและชุมชนท้องถิ่น เป็นตัวแทนให้แก่คนในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ในการบริราชการส่วนภูมิภาคในลักษณะตัวแทนทางวิชาชีพ (functional representation)

อำนาจหน้าที่สำคัญของสภานี้คือกำหนดแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาการเมืองและเศรษฐกิจในจังหวัดชายแดนภาคใต้ และพิจารณากลั่นกรอง รวมทั้งรับรองจัดสรรงบประมาณเงินอุดหนุน (subsidy) ที่ให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นฝ่ายต่างๆ รวมทั้งงบประมาณโครงการการพัฒนาจังหวัดชายแดนภาคใต้จากงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลที่ผ่านทางองค์กรบริหารแบบพิเศษ

2. องค์กรปกครองท้องถิ่นในระดับตำบลและเทศบาลเหมือนรูปแบบเดิม มาจากการเลือกตั้งโดยประชาชนในท้องถิ่น มีอำนาจในการเก็บภาษีและบริหารงบประมาณการคลังส่วนท้องถิ่นเต็มที่ มีอำนาจในการออกข้อบัญญัติ รวมทั้งเพิ่มอำนาจในการจัดการท้องถิ่นในเรื่องทางศีลธรรม วัฒนธรรมและประเพณีให้มากขึ้น เช่นการกำหนดเขตปลอดอบายมุข ตำรวจศีลธรรม ประกาศห้ามเยาวชนออกนอกบ้านในยามวิกาลเว้นแต่มีผู้ปกครองอยู่ด้วย ฯลฯ การกำหนดนโยบายระดับท้องถิ่นจะต้องได้รับการรับรองจากสภาผู้รู้ทางศาสนา และประชาชน องค์กรปกครองท้องถิ่นแบบนี้ต้องพึ่งตนเองได้ มีการบูรณาการการและมีการจัดการแบบจุดเดียวเสร็จแบบ one-stop services

       3. องค์กรสภาผู้รู้ทางศาสนาในระดับตำบล ได้มาจากการเสนอชื่อและการเลือกสรรจาก

คณะกรรมการชุมชนผู้นำศาสนาอองค์กรภาคประชาชนและสถาบันการศึกษาในท้องถิ่น สภานี้เป็นที่ปรึกษาในกิจการศาสนาและศีลธรรมของสังคมขององค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีจุดเชื่อมต่อในแกนบริหารแบบ matrix สมาชิกที่มาจากการคัดสรรนี้ควรจะต้องเป็นกรรมการโดยตำแหน่งขององค์กรปกครองท้องถิ่นด้วยจำนวน 1 ในสามของสมาชิกสภาท้องถิ่นเพื่อให้มีอำนาจในการยับยั้งในกรณีที่ผู้นำท้องถิ่นกระทำผิดในทางนโยบายและเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ องค์กรที่มีอยู่ที่น่าพิจารณาคือสภาวัฒนธรรมที่ในปัจจุบันมีอยู่แล้วโดยการจัดตั้งของกระทรวงวัฒนธรรมแต่องค์กรเดิมไม่มีบทบาทหน้าที่ในทางปฏิบัติมากนัก องค์กรแบบนี้มีลักษณะแบบสภาซูรอที่กล่าวถึงข้างต้นแต่มีลักษณะผสมผสานกับองค์กรด้านอื่นที่ไม่ใช่ศาสนาอย่างเดียว

ตัวแบบการบริหารงาน

ทบวงการบริหารกิจการจังหวัดชายแดนภาคใต้ Bureau of Southern Border Provinces Administration Affairs(BSBA)

กล่าวโดยสรุป เพื่อให้ได้รูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เหมาะสมแนวคิดที่ได้มาจากการศึกษาก็คือการผสมผสานและบูรณาการการเมืองการปกครองท้องถิ่นที่สอดคล้องกับลักษณะพิเศษของการเมืองการบริหารและอัตลักษณ์ทางวัฒนธรรม พร้อมทั้งมีการจัดการทรัพยากรหรืองบประมาณของท้องถิ่นให้พอเพียงและมีประสิทธิภาพ มีทั้งองค์ประกอบพร้อมกับการกระจายอำนาจ กล่าวในอีกแง่หนึ่งก็คือการกระจายอำนาจต้องทำในลักษณะผสมผสานที่ดึงเอาองค์ประกอบในเนื้อหารูปแบบการปกครองท้องถิ่นในระดับย่อยหรือจุลภาคมาประสานกับการบริหารจัดการที่ดีหรือหลักธรรมรัฐในระดับมหภาค ดึงเอาองค์ประกอบในด้านเอกลักษณ์ทางวัฒนธรรม และหลักคุณธรรมในทางศาสนามาร่วมกับการปกครองท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในระดับย่อยคือระดับตำบลและหมู่บ้าน ในขณะที่มีองค์ประกอบในด้านการเงินการคลังและการบริหารงานที่ดีที่เกิดจากการประสานหน่วยย่อยเหล่านี้เข้าเป็นหน่วยใหญ่ในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ในรูปทบวงการปกครองพิเศษจังหวัดชายแดนภาคใต้โดยไม่ขัดกับหลักการรัฐเดี่ยวของประเทศไทย

บรรณานุกรม

ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ, ความเป็นมาของทฤษฎีแบ่งแยกดินแดนในภาคใต้ไทย, โครงการตลาดวิชามหาวิทยาลัยชาวบ้าน ชุด 3 จังหวัดชายแดนภาคใต้ โครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และคณะทำงานวาระทางสังคม สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ “การกระจายอำนาจและการจัดการปกครองเขตพื้นที่พิเศษ: ศึกษาประเทศสหราชอาณาจักรและประเทศญี่ปุ่น” รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 29 (ฉบับพิเศษ) 2551, : หน้า 81-126

ปิแยร์ บูดิเยอ เขียน ชนิดา เสงี่ยมไพศาลสุข แปล นพพร ประชากุล บรรณาธิการ, เศรษฐกิจของทรัพย์สินเชิงสัญลักษณ์ กรุงเทพ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ. 2550.

นิธิ เอียวศรีวงศ์ “มุมมองประวัติศาสตร์และสังคม” เปิดประเด็นจากหนังสือ ความเป็นมาของทฤษฎีแบ่งแยกดินแดน: ความจริงและมายาคติ วันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2550 ห้องประชุมใหญ่ วิทยาลัยอิสลามศึกษา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี จัดโดย มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานีและโครงการจัดตั้งสถาบันสมุทรรัฐเอเชีย ตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา วิทยาลัยอิสลามศึกษา ร่วมกับโครงการตลาดวิชามหาวิทยาลัยชาวบ้าน กรณี 3 จังหวัดภาคใต้ โครงการเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยเทียงคืน คณะทำงานวาระทางสังคม สถาบันวิจัยสังคม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ใน เอกสารการประชุมสัมมนาเชิงปฏิบัติการ เรื่องการรับมือกับสถานการณ์ 3 จังหวัดภาคใต้ ของภาคประชาชน, 17-18 มิถุนายน 2550 โรงแรมบีพีสมิหลาบีช ร่วมจัดโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) และองค์กรเครือข่าย.

นิธิ เอียวศรีวงศ์ “สังเขปประวัติศาสตร์มลายูปัตตานี” ใน นิธิ เอียวศรีวงศ์ บรรณาธิการ, ความรู้เบื้องต้น มลายูศึกษา, สำนักพิมพ์อมรินทร์, 2550

ศรีสมภพ จิตร์ภิรมย์ศรีและคณะ “การเมืองชายขอบกับการใช้ความรุนแรงและการเมืองแห่งอัตลักษณ์ในจังหวัดชายแดนภาคใต้” ใน คณะกรรมการสภาวิจัยแห่งชาติ สาขารัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์ สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ ร่วมกับคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, เมืองไทยระยะเปลี่ยนผ่าน รวมผลงานวิจัย การประชุมวิชาการ รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครั้งที่ 8 (พ.ศ. 2550) 13-14 ธันวาคม พ.ศ. 2550

Ahmad Fathy Al-Fatani, Pengantar Sejara Patani ประวัติศาสตร์ปัตตานี แปลโดย Nik Abdul

Rakib Sirimethakul, โครงการจัดตั้งสถาบันสมุทรรัฐ เอเชียตะวันออกเฉียงใต้ศึกษา มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี, 2543, หน้า 59

C. Wright Mills Power Elite New York Oxford University Press, 1956

David Easton, A Framework for Political Analysis, Prentice-Hall, 1965

David J. Kilcullen, Remarks delivered at the U.S. Government Counterinsurgency Conference, Washington D.C., 28 September 2006.

Evans, Dietrich Rueschemeyer and Theda Skocpol eds, Bringing the State Back In, (New York: Cambridge University Press), P. 7.Max Weber, The.Profession and Vocation of Politics. In Political Writings. Cambridge: Cambridge University Press, 1994.

George Packer “Knowing the Enemy: Can Social Scientists redefine ‘the war on terror?’” The New Yorker, 2006-12-18.

Hasan Madmarn, The Pondok and Madrasah in Pattani, Bangi: Penebit Universiti Kebangsaan Malaysia, 2002, p. 70-71

Ibrahim Syukri, History of the Malay Kingdom of Patani-Sejarah Kerajaan Melayu Patani, Translated by Conner Bailey and John N. Miksic, Bangkok: Silkworm Books, 1985, p. 58-59.

John Esposito, The Oxford Dictionary of Islam, New York:Oxford University Press, 2003, pp. 292-3.

Martin Innes, “Policing Uncertainty: Countering Terror through Community Intelligence and Democratic Policing,” Annals AAPSS (May, 2006): 222-225.

Mary Kaldor, New & Old Wars: Globalized Violence in a Global Era, Standford: Standford University Press, 2007, p. 45

Michel Foucault History of Sexuality, p.93

Nelson Polsby, Community Power and Political Theory (Second ed.). New Haven, CT: Yale University Press, 1980

Peter Evans, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, (Princeton: Princeton University Press, 1995), P. 40-42.

Pierre Bourdieu “Social Space and Symbolic Power,” Sociological Theory, Vol 7 No. 3 (Spring 1989). pp. 14-25.

Surin Pitsuwan, Islam and Malay Nationalism: A Case Study of the Malay-Muslims of Southern Thailand, A thesis for the degree of Doctor of Philosophy in the subject of Political Science and Middle Eastern Studies, Harvard University, June 1982.

Theda Skocpol, “Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research,” in Peter Wan Kadir bin Che Man, Muslim Elites and Politics in Southern Thailand, A thesis submitted for the degree of Master of Social Science Universiti Sains Malaysia, 1983, p. 33

Wan Kadir bin Che Man (Waekarday Jehmae), Muslim Elites and Politics in Southern Thailand, A thesis submitted for the degree of Master of Social Science, Universiti Sains Malaysia, January 1987; W.K. Che Man, Muslim Separatism: The Moros of Southern Philippines and the Malays of Southern Thailand, Singapore: Oxford University Press, 1990.

W.K. Cheman, Muslim Separatism: The Moros of Southern Philippines and the Malays of Southern Thailand, New York: Oxford University Press, 1990

http://en.wikipedia.org/wiki/Ijma

http://en.wikipedia.org/wiki/Ulema

www.globalpolicy.org/nations/sovereign/failedindex.htm