องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ
จาก ThaiPoliticsGovernment
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
ชื่อหน้าเนื้อหา : องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
รายชื่อผู้เขียน : ศาสตราจารย์ ดร. สมคิด เลิศไพฑูรย์
รายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิฯ : รองศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. อรทัย ก๊กผล
สารบัญ :
1.บทนำ
2.ความหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
3.ลักษณะการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
4.ลักษณะของเขตพื้นที่ที่มีการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
5.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศญี่ปุ่น
6.องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศฝรั่งเศส
เนื้อหา :
1. บทนำ
ในประเทศไทย เมื่อกล่าวถึงองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะและโครงสร้างพื้นฐาน เช่น การจัดบริการดูแลรักษาถนนหนทาง ลำคลอง คุณภาพชีวิต และการรักษาความสะอาด ฯลฯ ซึ่งอยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดหรือที่เรียกกันว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” นั้น โดยทั่วไปมักจะนึกถึงเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด และองค์การบริหารส่วนตำบล ในแต่ละประเภทจะมีการกำหนดลักษณะหรือองค์ประกอบให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งประเทศ คือ มีกฎหมายกำหนดวิธีการในการจัดตั้ง รูปแบบการบริหารจัดการ อำนาจหน้าที่ วิธีการในการจัดทำบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การคลังและงบประมาณเป็นแบบแผนเดียวกันทั่วประเทศ
ความคุ้นเคยกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 3 รูปแบบดังกล่าว ทำให้สิ่งที่เรียกว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” ไม่เป็นที่รู้จักกันอย่างแพร่หลายนัก ในประเทศไทยเองนั้น ก็มีพื้นที่ที่จัดการปกครองในรูปแบบพิเศษเพียง 2 แห่ง คือ เมืองพัทยาและกรุงเทพมหานคร เท่านั้น จึงทำให้โดยทั่วไปยิ่งรู้จักกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษน้อยลงไปอีก (ในกรณีกรุงเทพมหานครนั้นบางคนอาจไม่ทราบเสียด้วยว่ากรุงเทพมาหนครมีฐานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ)
2. ความหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ หมายถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะหรือองค์ประกอบบางประการแตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่ว ๆ ไป ความแตกต่างนี้สืบเนื่องมาจากลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ เอง เช่น เป็นท้องถิ่นที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจมาก เป็นท้องถิ่นที่มีประชากรอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น หรือเป็นท้องถิ่นที่เป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียง มีนักท่องเที่ยวจำนวนมาก เป็นต้น โดยลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้นทำให้การใช้รูปแบบการบริหารจัดการแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วไปไม่เหมาะสม ไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงต้องมีการคิดค้นหารูปแบบการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นเพื่อตอบสนองต่อความต้องการดังกล่าว
ดังกล่าวข้างต้นในกรณีของประเทศไทย มีองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเพียง 2 รูปแบบ คือ เมืองพัทยา และ กรุงเทพมหนคร
กรุงเทพมหานครได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วยเหตุที่เป็นเมืองหลวง เป็นศูนย์กลางทุกด้านและเป็นมหานครที่มีความสำคัญมากที่สุดในประเทศไทย ส่วนเมืองพัทยามีการจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษด้วยเหตุที่เมืองพัทยาเป็นเมืองท่องเที่ยว รวมทั้งเป็นการทดลองรูปแบบสภา-ผู้จัดการเมือง (City-Manager) ในประเทศไทย
3. ลักษณะการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นโดยมีลักษณะพิเศษบางประการที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป ด้วยผลสืบเนื่องมาจาก “ลักษณะเฉพาะ” ของท้องถิ่นนั้น ๆ และด้วยเหตุนี้เองจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่ใช้กับพื้นที่ทั่วประเทศไม่มีความเหมาะสมกับการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ดังกล่าว จึงจำเป็นต้อง “ออกแบบ” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ขึ้น เพื่อให้รับผิดชอบภารกิจนี้ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้
1) การมีโครงสร้างการบริหารที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น
การมีโครงสร้างที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เป็นไปเพื่อให้มีความสอดรับกับลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ โดยการมีโครงสร้างที่แตกต่างไปนี้อาจเป็นกรณีที่มีการจัดรูปแบบการบริหารจัดการที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น เช่น รูปแบบการบริหารเมืองพัทยาตามกฎหมายเดิม ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 ที่มีการนำเอารูปแบบสภา - ผู้จัดการ (City - Manager) ซึ่งเป็นการนำรูปแบบการบริหารเทศบาลในประเทศสหรัฐอเมริกาเข้ามาใช้
2) การกำหนดที่มาของผู้บริหาร
“ผู้บริหารท้องถิ่น” เป็นผู้ที่มีส่วนสำคัญในการผลักดันให้พื้นที่มีความเจริญ ประชาชนอยู่ดีมีสุข ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษโดยทั่วไปมักจะมีการกำหนดที่มาของผู้บริหารที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป เช่น ผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ในกรณีของกรุงเทพมหานคร ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518 และผู้บริหารที่มาจากการว่าจ้างมืออาชีพ ในกรณีของเทศบาลเมืองพัทยา ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 เป็นต้น
3) การมีอำนาจหน้าที่ในทางการบริหารกิจการสาธารณะที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีอำนาจหน้าที่ที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เนื่องจากเป็นองค์กรปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีการบริหารจัดการท้องถิ่นและดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในเขตพื้นที่ของท้องถิ่นที่มีลักษณะบางประการต่างไปจากพื้นที่อื่นของประเทศ ด้วยเหตุนี้ จึงมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ให้มีความสอดคล้องกับการดำเนินการต่าง ๆ เช่น กรณีเมืองพัทยา มีลักษณะเป็น “เมืองท่องเที่ยว” การกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับเมืองพัทยาจึงมีการกำหนดให้เมืองพัทยามีอำนาจหน้าที่ใน “การควบคุมและส่งเสริมกิจการท่องเที่ยว” ซึ่งไม่มีกำหนดไว้ในท้องถิ่นอื่น เป็นต้น
4) รายได้
ประการที่สำคัญในการพิจารณาว่า ท้องถิ่นใดควรที่จะบริหารจัดการในรูปแบบ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” นั้น สิ่งที่จำเป็นที่สุดก็คือประเด็นเรื่อง “รายได้” ขององค์กรปกครองท้องถิ่น” จะต้องมีมากพอที่จะบริหารจัดการเองได้ ทั้งนี้ เพราะหากท้องถิ่นไม่มีศักยภาพทางรายได้ที่พอเพียงในการนำมาใช้จัดบริการสาธารณะต่าง ๆ ให้กับประชาชนแล้ว ท้องถิ่นนั้นก็จะต้องยังพึ่งพารัฐบาล หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ย่อมหมายความว่าท้องถิ่นดังกล่าวขาดอิสระในด้านการคลังนั่นเอง
5) การมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น
“การบริหารงานบุคคล” ขององค์กรที่มีการจัดรูปแบบเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้น ที่เห็นได้อย่างชัดเจน คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา มีเจ้าหน้าที่และบุคลากรเป็นจำนวนมาก จึงมีการจัดตั้งองค์กรบริหารงานบุคคลที่แตกต่างจากองค์กรท้องถิ่นอื่น คือ กรุงเทพมหานครมี คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร (ก.กทม.) และคณะกรรมการบริหารงานบุคคลของเมืองพัทยา (ก.เมืองพัทยา) ทำหน้าที่เป็นองค์กรบริหารงานบุคคลของหน่วยการปกครองดังกล่าว เพื่อให้มีความคล่องตัวในการบริหารมากขึ้น
6) ลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับผู้มีอำนาจกำกับดูแลมีความแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ในการรับผิดชอบดูแลประชาชนในท้องถิ่นที่มีลัษณะเฉพาะแตกต่างไปจากท้องถิ่นอื่น ในบางประเทศได้กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษกับผู้มีอำนาจกำกับดูแลให้ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เช่น กรุงโซล ในประเทศเกาหลีใต้ อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล กล่าวคือ กรุงโซลจะขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีโดยตรง เป็นต้น หรือในกรณีของไทยนั้น กรุงเทพมหานครก็อยู่ภายใต้การกำกับดูแลโดยตรงของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย
4. ลักษณะของเขตพื้นที่ที่มีการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
โดยหลักการแล้ว การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่นั้น จำเป็นต้องจัดตั้งขึ้นตามความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ด้วย ในบางพื้นที่ที่มีความแตกต่างจากพื้นที่โดยส่วนใหญ่ของประเทศ หรืออาจจะมีเหตุผลความจำเป็นอย่างอื่นที่ทำให้การดำเนินการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปดำเนินการได้ผลไม่ดีเท่าที่ควร จึงจำเป็นต้องจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเฉพาะหรือเป็นรูปแบบพิเศษเข้ามาดำเนินการแทน ทั้งนี้ การกำหนดรูปแบบการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ ด้วย เพื่อที่จะได้มีการกำหนดรูปแบบการบริหารที่เหมาะสมสอดรับกับลักษณะของท้องถิ่น
ลักษณะที่พบเห็นโดยทั่วไปได้แก่การปกครองในพื้นที่ ๆ มีลักษณะ ดังต่อไปนี้
1) เขตนครหลวงหรือเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวง
โดยทั่วไปการปกครองในเขตนครหลวงของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก ต่างมีลักษณะที่พิเศษแตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบปกติทั่วไป เนื่องด้วยสภาพการณ์ทางเศรษฐกิจ โครงสร้างสังคม เช่น จำนวนประชากร ภารกิจหน้าที่ที่ต้องดำเนินการ ทำให้เขตการปกครองในนครหลวงมักจะแตกต่างจากเขตการปกครองในรูปแบบอื่น ๆ สำหรับในประเทศไทย คือ กรุงเทพมหานคร มีโครงสร้างองค์กรที่แตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ กล่าวคือ มีสภากรุงเทพมหานคร (โดยมีสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร) มีสภาเขต (สมาชิกสภาเขต) มีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง
ในเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวงของประเทศจะเป็นบริเวณที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจ อีกทั้งยังเป็นศูนย์รวมของส่วนราชการไม่ว่าจะเป็น กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ จึงทำให้มีประชาชนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประชาชนที่อพยพโยกย้ายเข้ามาเป็นประชากรแฝง (มิได้แจ้งย้ายที่อยู่กับสำนักทะเบียนราษฎร) ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลทางด้านการทำงาน การศึกษา ฯลฯ (ในเขตกรุงเทพมหานคร) ทำให้การจัดรูปแบบการบริหารจัดการต้องแตกต่างไปจากพื้นที่อื่น ๆ ของประเทศ เพื่อให้สามารถจัดการกับปัญหาได้ การจัดรูปแบบการบริหารจัดการเมืองหลวงจึงต้องคำนึงถึงศักยภาพในการจัดการกับปัญหาของเมืองหลวงได้ดี ต้องเป็นรูปแบบที่มีความคล่องตัวสูง เมืองหลวงที่มีการจัดรูปแบบเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เช่น กรุงเทพมหานคร กรุงปารีส (ประเทศฝรั่งเศส) และมหานครโตเกียวของประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น
2) เขตพื้นที่ชายแดน
เขตพื้นที่หรืออาณาบริเวณที่เป็นชายแดน เป็นพื้นที่ที่เสี่ยงต่อการประสบกับปัญหาความไม่สงบเรียบร้อย โดยเฉพาะปัญหาด้านความมั่นคง ดังนั้น ในการบริหารปกครองพื้นที่ส่วนนี้จึงมีความละเอียดอ่อนเป็นพิเศษ กล่าวคือ หน่วยงานที่เข้าไปดูแลในพื้นที่ควรมีอำนาจบางประการที่สามารถตัดสินใจในการดำเนินการได้ทันท่วงทีเมื่อเกิดวิกฤตการณ์บางอย่างขึ้น
ในกรณีการบริหารจัดการเขตพื้นที่ในลักษณะดังกล่าวนี้ มีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดและอาจสามารถนำมาปรับใช้ในเขตบริเวณพื้นที่ชายแดนของประเทศไทยได้ก็คือ การปกครองแบบ “เขตแขวง” หรือ “ภาค” (Regions) ในประเทศอิตาลี เช่น เขตเกาะซิชีเลีย ซึ่งมีปัญหาในด้านของการก่อความไม่สงบเกี่ยวกับการแยกตัวเป็นเอกราช หรือในกรณีของเขตวาลเด ดาโอสตา ที่มีเขตปลอดศุลกากร มีพลเมืองที่พูดภาษาฝรั่งเศส และภาษาฝรั่งเศสกับภาษาอิตาลีใช้ได้เท่ากันในโรงเรียนและในทางการบริหาร เป็นต้น
3) แหล่งท่องเที่ยว
เขตพื้นที่บริเวณที่เป็นเมืองท่องเที่ยวนั้น มีการกระจุกตัวของประชากรอยู่ในบริเวณที่เป็นศูนย์รวมการบริการการท่องเที่ยว หรือในพื้นที่ที่มีสถานที่ท่องเที่ยว ซึ่งในพื้นที่ส่วนนี้จะมีความเจริญทางด้านเศรษฐกิจมากกว่าส่วนอื่นของพื้นที่ ทำให้ความต้องการในการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานก็ต่างกันไปด้วยกับพื้นที่ส่วนอื่น ด้วยเหตุนี้ เมืองท่องเที่ยวหลายแห่งจึงมักมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นให้ดูแลพื้นที่นี้เพื่อให้ประชาชนที่อาศัยอยู่ในท้องถิ่นที่มีเขตพื้นที่ดังกล่าวนี้ได้รับการดูแลอย่างเหมาะสม
4) พื้นที่เกาะและชนบท
เกาะและพื้นที่ชนบทที่มีลักษณะเป็นพื้นที่ห่างไกลความเจริญ เป็นพื้นที่ที่อยู่ห่างไกลจากราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาค ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในเรื่องการให้บริการกับประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว นอกจากนั้น ความต้องการในเรื่องของการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานยังมีอยู่มาก การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นให้มีหน้าที่รับผิดชอบจัดทำบริการสาธารณะนอกเหนือไปจากราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาค ทั้งนี้ ความแตกต่างทางกายภาพของพื้นที่ การดำเนินชีวิตของประชาชน จำนวนประชากร ฯลฯ จึงมักจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
5. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศญี่ปุ่น
ในประเทศญี่ปุ่นนั้นมีการกล่าวถึงเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษไว้ในกฎหมายท้องถิ่น (ฉบับ พ.ศ. 2490) อย่างไรก็ดี ในปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศญี่ปุ่น ประกอบด้วย
1) สหกรณ์ของเทศบาล (Co-operation of Local Public Entities) คือ องค์กรที่มีลักษณะคล้ายสหกรณ์องค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาล จัดตั้งขึ้นเพื่อรับผิดชอบบริหารกิจการซึ่งเป็นกิจการร่วมกันขององค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาล สหกรณ์ดังกล่าวแบ่งออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ ประเภทแรก สหกรณ์เฉพาะกิจ ประเภทนี้มีขอบเขตอำนาจจำกัดเฉพาะที่ได้รับมอบหมาย เช่น การกำจัดขยะมูลฝอย การดับเพลิงและการศึกษาภาคบังคับ ประเภทที่สอง สหกรณ์บริหารร่วมกัน ในกรณีนี้องค์การบริหารส่วนจังหวัดกับเทศบาลที่มาร่วมกันเป็นสหกรณ์จะร่วมกันบริหารกิจการในอำนาจและหน้าที่ และ ประเภทที่สาม เป็นการร่วมกันปฏิบัติภารกิจขององค์การบริหารส่วนจังหวัดกับเทศบาลที่เกี่ยวข้อง
(2) องค์กรบริหารทรัพย์สิน (Property Ward) คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษที่จัดตั้งขึ้นโดยเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดเพื่อให้จัดการทรัพย์สินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ป่าไม้ การชลประทานตามลำคลอง แหล่งน้ำพุร้อนและน้ำแร่ เป็นต้น(3) สหการโยธาและการพัฒนา (Local Development Corporation)คือ สหกรณ์ที่จัดตั้งโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกันมากกว่า 1 แห่ง เพื่อพัฒนาถนน แม่น้ำ ภูเขาหรือพัฒนาพื้นที่ในเขตที่กำหนดขึ้น เช่น การสร้างเมืองใหม่หรือเมืองอุตสาหกรรม เป็นต้น
6. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศฝรั่งเศส
1) การบริหารเขตเมืองใหญ่ เช่น ในเขตเมือง Lyon และเมือง Marseille แต่เดิมมีรูปแบบการบริหารในรูปของเทศบาลเช่นเดียวกับที่อื่น ๆ แต่ผลจากการเติบโตของเมืองทั้งในด้านประชากรและสภาพความเป็นเมือง ทำให้การบริหารงานในแบบเดิมไม่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมและปัญหาใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นตามธรรมชาติของเมืองใหญ่ ดังนั้น กฎหมายที่ออกในปี ค.ศ. 1982 ฉบับเดียวกับที่ใช้แก้ไขระบบการบริหารในเขตนครปารีส ได้มีการปรับปรุงระบบการบริหารในเขตเมืองทั้งสองด้วย กล่าวคือ กฎหมายดังกล่าวได้เพิ่มจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลของทั้งสองเมือง โดยเมือง Lyon เพิ่มเป็น 73 คน และเมือง Marseille เพิ่มเป็น 101 คน (ปกติเทศบาลจะมีจำนวนสมาชิกสภาได้ไม่เกิน 69 คน) และภายในพื้นที่เทศบาลยังได้มีการซอยแบ่งพื้นที่ออกเป็นเขตย่อย ๆ (Arrondissements) โดยเมือง Lyon มี 9 เขต และเมือง Marseille มี 16 เขต และภายในเขตต่าง ๆ มีรูปแบบการบริหารงานโดยมีสภาเขตและนายกเทศมนตรีเขตเช่นเดียวกันกับการบริหารของนครปารีส
2) มหานครปารีส การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (มหานครปารีส) เมืองปารีสมี 2 สถานะพร้อม ๆ กัน คือ เป็นทั้งเทศบาล (Commune) และองค์การบริหารส่วนจังหวัด (Department) โดยสภาเมืองปารีส ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 163 คน มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน
จะเห็นว่า การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมีความแตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปในบางประการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการจัดโครงสร้างการบริหาร และในส่วนของพื้นที่ที่จะบริหารในรูปแบบพิเศษ
แหล่งที่มาของข้อมูล •สถาบันพระปกเกล้า. สารานุกรมการปกครองท้องถิ่น หมวดที่ 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ลำดับที่ 6 เรื่อง เมืองพัทยาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่น ๆ. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547. •นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2546.
แนวคิดการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่นๆในประเทศไทย
ชื่อหน้าเนื้อหา : แนวคิดในการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่นๆในประเทศไทย
รายชื่อผู้เขียน : ศาสตราจารย์ ดร. สมคิด เลิศไพฑูรย์
รายชื่อผู้ทรงคุณวุฒิฯ : รองศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. อรทัย ก๊กผล
สารบัญ :
1. แนวคิดในการจัดตั้งเกาะสมุยให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
2. แนวคิดในการจัดตั้งภูเก็ตให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
3. แนวคิดในการจัดตั้งเกาะช้างให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
4. การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในเขตพื้นที่ชายแดน
เนื้อหา :
1. แนวคิดในการจัดตั้งเกาะสมุยให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
“อำเภอเกาะสมุย” เป็นอำเภอหนึ่งในจังหวัดสุราษฎร์ธานี พื้นที่ของอำเภอเกาะสมุยประกอบด้วย เกาะสมุย เกาะพลวง เกาะแตน แต่เฉพาะพื้นที่เกาะสมุยแห่งเดียวนั้นมีสถานะเป็น “เทศบาลตำบล” ทั้งเกาะ อย่างไรก็ดี เมื่อกล่าวถึงเกาะสมุยนั้น แทบทุกคนจะไม่นึกถึง “ความเป็นอำเภอหรือความเป็นเทศบาลตำบลเกาะสมุย” หากแต่นึกถึง “ความเป็นสถานที่ท่องเที่ยวธรรมชาติทางทะเล” ที่มีชื่อเสียงโด่งดัง มีนักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและต่างประเทศเข้าไปอย่างมหาศาล มีรายได้ทางการท่องเที่ยวสูงเป็นอันดับต้น ๆ ในบรรดาสถานที่ท่องเที่ยวในประเทศไทย
อย่างไรก็ตาม จากสภาพของการเป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีชื่อเสียง ปัญหาที่พบสำคัญในการบริหารจัดการเกาะสมุย เช่น ปัญหาทรัพยากรธรรมชาติเสื่อมโทรม ปัญหาประชากรแฝง ปัญหาเกี่ยวกับการจัดการพื้นที่ริมหาด ปัญหาอาชญากรรมและยาเสพติด ปัญหาเกี่ยวกับมาตรฐานค่าบริการการท่องเที่ยว เป็นต้น เหตุดังกล่าวทำให้หน่วยงานที่รับผิดชอบพื้นที่โดยตรงคือ เทศบาลตำบลเกาะสมุยไม่สามารถแก้ไขได้อย่างรวดเร็วและทันต่อปัญหา รัฐบาลจึงมีนโยบายที่จะผลักดันให้เกาะสมุยเป็นพื้นที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้น
2. แนวคิดในการจัดตั้งภูเก็ตให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
“จังหวัดภูเก็ต” เป็นพื้นที่ที่มีการกล่าวถึงเป็นอย่างมากในการที่จะปรับเปลี่ยนให้เป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ โดยมีการศึกษาและการสัมมนาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการจัดรูปการปกครองดังกล่าวอยู่หลายครั้ง เช่น งานศึกษาของ สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ, “การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ: ศึกษากรณีจังหวัดภูเก็ต” (2541) พิจารณาว่าจังหวัดภูเก็ตมีสภาพพื้นที่ที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจสูง รายได้ของประชากรค่อนข้างมาก มีนักท่องเที่ยวเข้ามาท่องเที่ยวเป็นจำนวนมาก อีกทั้งมีปัญหาอย่างมากมาย เช่น ปัญหาประชากรแฝง ปัญหายาเสพติด ปัญหาการก่ออาชญากรข้ามชาติ ฯลฯ อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจให้ภูเก็ตบริหารจัดการในรูปแบบ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” นั้นยังมิได้เกิดขึ้น
3. แนวคิดในการจัดตั้งเกาะช้างให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ
“เกาะช้าง” เป็นเขตการปกครองที่มีสถานะเป็นอำเภอหนึ่งซึ่งตั้งอยู่ในจังหวัดตราด หากแต่เป็นอำเภอที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างไปจากอำเภอทั่วไปในประเทศไทย เพราะมีพื้นที่ที่เป็นเกาะขนาดใหญ่ (อันดับสองของประเทศรองจากเกาะภูเก็ต) อยู่ห่างออกไปจากชายฝั่งทะเล ทั้งนี้ บนเกาะช้างก็มีหน่วยการปกครองลักษณะเช่นเดียวกับเขตพื้นที่อื่น ๆ ทั่วไป ประกอบด้วย หน่วยราชการส่วนกลาง เช่น ตำรวจ ป่าไม้ ฯลฯ หน่วยราชการส่วนภูมิภาค เช่น อำเภอ ฯลฯ และหน่วยการปกครองท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนตำบลเกาะช้าง มีพื้นที่ครอบคลุมอาณาบริเวณที่มีสถานที่ท่องเที่ยวต่าง ๆ ตั้งอยู่ และองค์การบริหารส่วนตำบลเกาะช้างใต้ ซึ่งส่วนมากของพื้นที่เป็นอาณาบริเวณที่เป็นพื้นที่เกษตรกรรมและเป็นที่อยู่อาศัยของประชาชนชาวเกาะช้าง และหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ เช่น การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย เข้ามาทำหน้าที่ต่าง ๆ
เนื่องจากเกาะช้างเป็นสถานที่ท่องเที่ยวด้านธรรมชาติที่มีชื่อเสียงในอันดับต้น ๆ ของประเทศไทย ในด้านของความงดงามของท้องทะเล โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เกี่ยวกับการท่องเที่ยวเชิงอนุรักษ์ อีกทั้งยังเป็นสถานที่ท่องเที่ยวที่มีนักท่องเที่ยวทั้งชาวไทยและต่างประเทศนิยมเข้ามาท่องเที่ยวเป็นจำนวนมาก รัฐบาลจึงได้มีแนวคิดจัดตั้งองค์กรรูปแบบพิเศษเข้ามาดูแล และเข้ามาบริหารจัดการในด้านต่าง ๆ เช่น ด้านการรักษาและดูแลสภาพแวดล้อม โดยองค์กรนั้น จะมีคณะกรรมการบริหารและมีผู้บริหารที่มาจากการว่าจ้างมืออาชีพเข้ามาบริหารจัดการ เพื่อให้เกาะช้างยังคงรักษาสภาพแวดล้อมที่งดงามเอาไว้ได้
องค์กรรูปแบบพิเศษที่ได้รับการจัดตั้งขึ้นมาเพื่อดูแลเกี่ยวกับการบูรณาการด้านการท่องเที่ยวในเกาะช้างคือ “องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน” (อพท.) ซึ่งมีสถานภาพเป็น “องค์การมหาชน” โดยสถานภาพดังกล่าวนี้ส่งผลให้องค์การดังกล่าวแตกต่างไปจากหน่วยราชการทั่วไป คือ มีความเป็นอิสระในการบริหารจัดการทั้งระบบการบริหารงานทั่วไป ระบบการบริหารการเงิน ฯลฯ ทั้งนี้ หน้าที่หลักของ อพท. ได้แก่ ส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการพัฒนาและรักษาสิ่งแวดล้อมเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน และประสานงานการบริหารจัดการการท่องเที่ยวระหว่างส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่หรือได้รับมอบหมายให้บริหารจัดการการท่องเที่ยว เป็นต้น
4. การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในเขตพื้นที่ชายแดน
แนวคิดในการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในบริเวณพื้นที่ชายแดนนั้นมีขึ้นในภาคเหนือ เช่น จังหวัดเชียงราย สืบเนื่องจากบริเวณชายแดนจังหวัดเชียงรายนั้น มีนักท่องเที่ยวเข้าไปเป็นจำนวนมาก หน่วยราชการซึ่งโดยมากมักตั้งสำนักงานอยู่ในอำเภอเมืองจึงเกิดการบริหารงานที่ไม่คล่องตัว ประกอบกับบริเวณพื้นที่ชายแดนก็มีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่รับผิดชอบอยู่ ทำให้เกิดแนวความคิดในการให้บริเวณนี้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบันได้มีการตั้งพื้นที่พิเศษ เช่น เขตปลอดศุลกากร เป็นต้น ซึ่งจังหวัดเชียงรายมีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลอยู่
แหล่งที่มาของข้อมูล :
•สถาบันพระปกเกล้า. สารานุกรมการปกครองท้องถิ่น หมวดที่ 3 พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย ลำดับที่ 6 เรื่อง เมืองพัทยาและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษอื่น ๆ. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547.
•นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2546.
•สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ. “การศึกษาสภาพปัญหาแนวทางการปรับปรุงรูปแบบการบริหารและแนวทางการพัฒนาพื้นที่เกาะสมุย”, รายงานการวิจัยเสนอต่อกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2546.
•สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ. “การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ: ศึกษากรณีจังหวัดภูเก็ต”, รายงานการวิจัยเสนอต่อ ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตยมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2541.
