แปรญัตติ

จาก ThaiPoliticsGovernment

ข้ามไปที่: นำทาง, ค้นหา

ผู้เรียบเรียง ณรงค์ ศรีนาค

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง


เนื้อหา

บทนำ

ภายใต้บริบทของสังคมที่มีความแตกต่างด้านวัฒนธรรมเชื้อชาติ ความแตกต่างด้านการนับถือศาสนา ความแตกต่างด้านความเชื่อตามประเพณีโบราณ เหล่านี้ คือ ความหลากหลายที่ต้องอาศัยมาตรการควบคุมเพื่อให้สมาชิกในสังคมได้ใช้ชีวิตประจำวันอยู่ร่วมกันอย่างมีความสุข กฎหมาย คือ มาตรการหนึ่งในอีกหลายมาตรการที่สามารถใช้ควบคุมและสร้างบรรทัดฐานให้เกิดความยุติธรรมในสังคมบนหลักการแห่งความเท่าเทียมกันของบุคคลทุกเพศทุกวัย

ความสำคัญของกระบวนการออกกฎหมาย เพื่อบังคับใช้ ไม่ว่าจะเป็นบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่ถือว่าเป็นแม่บทของกฎหมาย หรือกฎหมายลำดับรอง อันได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติต่าง ๆ ขั้นตอนการพิจารณากฎหมายจำต้องมีความเป็นพิเศษทั้งในด้านความรู้ ประสบการณ์ของผู้ร่างและความละเอียดรอบคอบในทุกขั้นตอนของการพิจารณาร่างกฎหมาย โดยเฉพาะในขั้นกรรมาธิการที่เปิดโอกาสให้สมาชิกได้ “แปรญัตติ” เพื่อขอแก้ไขเพิ่มเติมในร่างกฎหมายให้สมบูรณ์ก่อนพิจารณาในวาระอื่นต่อไป ซึ่งการขอแปรญัตติดังกล่าวถือเป็นสิทธิของสมาชิกในฐานะที่เป็นตัวแทนของปวงชนชาวไทย ที่สามารถสะท้อนปัญหาความต้องการได้อย่างแท้จริง ความสำคัญของการแปรญัตติร่างกฎหมายในขั้นของคณะกรรมาธิการจึงถือว่ามีความหลากหลายในการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมโดยผ่านทางสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของตน

ความหมาย

พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 ให้ความหมายคำว่า “แปรญัตติ” คือ แก้ถ้อยคำหรือเนื้อความในร่างกฎหมายที่สภารับหลักการแล้ว [1]

นายประสิทธิ์ ศรีสุชาติ อดีตเลขาธิการรัฐสภา ได้กล่าวในวารสาร “รัฐสภาสาร” เกี่ยวกับแปรญัตติไว้ว่า แปรญัตติ นั้น มีที่ใช้อยู่แห่งเดียว คือ ในรัฐสภา ฉะนั้น จึงเรียกได้ว่าเป็นภาษาสภา การที่จะพูดถึงหรืออ้างถึงคำซึ่งเป็นภาษาสภาก็ควรที่จะต้องใช้ถ้อยคำให้ถูกต้องตามที่มีบัญญัติไว้ โดยเฉพาะก็ในข้อบังคับของสภา [2]

ปัจจุบัน คำว่า แปรญัตติมิได้มีใช้เฉพาะแต่ในรัฐสภาเท่านั้น หากแต่ใช้แพร่หลายไปสู่สภาต่าง ๆ ที่มีหน้าที่ในการออกข้อบัญญัติเพื่อใช้บังคับเป็นกฎหมาย เช่น สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภากรุงเทพมหานคร สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น ทั้งนี้ ความหมายของคำว่าแปรญัตติก็ยังคงไว้เหมือนเดิมทุกประการ

ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476 มีการบัญญัติคำว่า แปรญัตติ ไว้เป็นครั้งแรกใน ข้อ 22 “ภายในเวลาซึ่งสภาจะได้กำหนดให้ ถ้าสมาชิกผู้ใดเห็นควรจะแก้ไขเพิ่มเติมร่างมาตราใด ก็ให้เขียนคำแก้ไขเพิ่มเติมเป็นแปรญัตติส่งมาเป็นมาตรา ๆ โดยมีสมาชิกรับรอง 4 คน ยืนต่อประธานคณะกรรมาธิการเจ้าหน้าที่” [3]

เดโช สวนานนท์ ได้อธิบายความหมายของคำว่า “แปรญัตติ” หมายถึง การที่สภาเปิดโอกาสให้สมาชิกพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สภาให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่งหลังจากที่ร่างพระราชบัญญัตินั้นผ่านการพิจารณาในวาระหนึ่ง อันเป็นการพิจารณาในขั้นรับหลักการไปแล้ว จะมีคณะกรรมาธิการที่สภามีมติแต่งตั้งขึ้นเป็นผู้พิจารณาในรายมาตราอีกชั้นหนึ่ง ในระหว่างนี้ สมาชิกจะขอเปลี่ยนแปลงแก้ไขรายละเอียดบางประการได้เพื่อความสมบูรณ์แห่งกฎหมายนั้น โดยจะต้องแจ้งให้กรรมาธิการทราบ การเปลี่ยนแปลงแก้ไขนั้นจะขัดกับหลักการของกฎหมายที่สภารับหลักการไปแล้วไม่ได้ [4]

จากความหมายข้างต้นอธิบายได้ว่า การแปรญัตติ คือ การให้สิทธิแก่สมาชิกแห่งสภานั้น ที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นกรรมาธิการ หากสมาชิกพิจารณาแล้ว เห็นว่า ร่างกฎหมายที่ผ่านวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการมาแล้ว มีความไม่สมบูรณ์และต้องการแก้ไขเพิ่มเติมก็เสนอคำขอแก้ไขเพิ่มเติมของตนต่อประธานกรรมาธิการที่รับผิดชอบร่างกฎหมายนั้น ๆ ภายในเวลาที่กำหนด คำขอแก้ไขเพิ่มเติมนั้นเรียกว่า “คำแปรญัตติ” จากนั้นคณะกรรมาธิการจะพิจารณาคำแปรญัตติ โดยเชิญสมาชิกที่เสนอขอแปรญัตติมาชี้แจงประกอบคำแปรญัตติของตนต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการ หากคณะกรรมาธิการเห็นด้วยกับคำแปรญัตติก็แก้ไขตามสมาชิกร้องขอ แต่หากคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยกับคำแปรญัตติ และสมาชิกยืนยันในหลักการและเหตุผลคำแปรญัตติของตน ผู้แปรญัตติก็มีสิทธิที่จะ “สงวนคำแปรญัตติ” ของตนไว้เพื่อให้สภาพิจารณาวินิจฉัยในวาระที่สองขั้นการพิจารณาเรื่องลำดับมาตราต่อไป

ขั้นตอนการแปรญัตติ

การแปรญัตติ เป็นขั้นตอนหนึ่งของกระบวนการร่างกฎหมายที่มีความสำคัญไม่น้อยกว่าขั้นตอนอื่น โดยเปิดโอกาสให้สมาชิกได้มีส่วนช่วยกลั่นกรองบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้มีความรัดกุมรอบคอบได้อย่างเต็มที่ โดยปกติการขอแปรญัตติของทั้งสองสภา คือ สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา จะมีบทบัญญัติตามข้อบังคับการประชุมที่ใกล้เคียงกันตามหลักเกณฑ์ ดังนี้

1. การขอแปรญัตติต้องทำการเสนอญัตติภายในเวลาที่กำหนดตามข้อบังคับ”การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง สมาชิกผู้ใดเห็นควรแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติก็ให้เสนอคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายในกำหนดเจ็ดวัน นับแต่วันถัดจากวันที่สมาชิกรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติเว้นแต่สภาจะได้กำหนดเวลาแปรญัตติสำหรับร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้เป็นอย่างอื่น” (ข้อ 123)[5] ในส่วนของกำหนดเวลาแปรญัตติหากสภาเห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติใดมีความยากหรือมีปริมาณรายมาตราเป็นจำนวนมากอาจกำหนดเวลาให้มากกว่าเจ็ดวันก็ได้

2. การเสนอญัตติต้องมีสมาชิกรับรอง “ญัตติทั้งหลายต้องเสนอล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานสภา และต้องมีจำนวนสมาชิกรับรองไม่น้อยกว่าห้าคน ทั้งนี้ เว้นแต่ข้อบังคับนี้ได้กำหนดไว้โดยเฉพาะเป็นอย่างอื่น”(ข้อ 37)[6]

3. การกำหนดวันชี้แจง “ให้เลขาธิการประกาศกำหนดการประชุมคณะกรรมาธิการไว้บริเวณสภา และมีหนังสือนัดผู้เสนอญัตติหรือแปรญัตติมาชี้แจงประกอบญัตติหรือคำแปรญัตติแล้วแต่กรณีล่วงหน้าไม่น้อยกว่าสามวัน หากเรื่องใดจะก่อให้เกิดผลใช้บังคับเป็นกฎหมายหรือเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินให้แจ้งคณะรัฐมนตรีทราบด้วย (ข้อ 92)[7]

4. สิทธิการชี้แจงประกอบคำแปรญัตติ สมาชิกมีสิทธิจะมาชี้แจงประกอบคำแปรญัตติของตนต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการ หรืออาจมอบหมายให้ผู้รับรองญัตติมาชี้แจงแทนก็ได้ “การชี้แจงแสดงความคิดเห็นตามวรรคหนึ่งผู้เสนอญัตติหรือผู้แปรญัตติอาจมอบหมายเป็นหนังสือให้สมาชิกอื่น หรือกรรมาธิการคนใดคนหนึ่งกระทำการแทนได้” (ข้อ 91 วรรค 2)[8]

5. การไม่มาชี้แจงคำแปรญัตติ “ถ้าผู้แปรญัตติหรือผู้รับมอบหมายไม่มาชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการตามนัดจนเวลาล่วงไปเกินกว่าสามสิบนาทีนับแต่เวลาที่ได้เริ่มพิจารณาคำแปรญัตติใด ให้คำแปรญัตตินั้นเป็นอันตกไป เว้นแต่คณะกรรมาธิการพิจารณาเรื่องนั้นยังไม่เสร็จหรือที่ประชุมอนุญาตให้เลื่อนการชี้แจงไปวันอื่น” (ข้อ 93)[9]

6. การถอนคำแปรญัตติ “การถอนคำแปรญัตติจะกระทำเมื่อใดก็ได้ แต่การขอแก้ไขเพิ่มเติมคำแปรญัตติ จะกระทำได้เฉพาะภายในกำหนดเวลาแปรญัตติ” (ข้อ 54)[10]

7. การไม่เห็นด้วยกับคำแปรญัตติ หากคณะกรรมาธิการเห็นด้วยกับคำแปรญัตติของสมาชิกก็จะแก้ไขร่างกฎหมายตามที่สมาชิกเสนอ แต่ถ้าคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยและสมาชิกผู้แปรญัตติยืนยันในคำแปรญัตติของตน ผู้แปรญัตติมีสิทธิที่จะ “สงวนคำแปรญัตติ” ไว้เพื่อให้ที่ประชุมสภาวินิจฉัยในวาระต่อไป “ถ้าผู้แปรญัตติหรือผู้รับมอบหมายไม่เห็นด้วยกับมติของคณะกรรมาธิการในข้อใด จะสงวนคำแปรญัตติในข้อวินิจฉัยไว้เพื่อขอให้สภาวินิจฉัยก็ได้” (ข้อ 94)[11]

การพิจารณาร่างกฎหมายในขั้นของกรรมาธิการ นอกจากจะให้สิทธิสมาชิกได้แปรญัตติเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมาย และสามารถสงวนคำแปรญัตติไว้เพื่อให้สภาพิจารณาแล้ว ในที่ประชุมของคณะกรรมาธิการเองก็มีสิทธิแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมายได้โดยกรรมาธิการทุกคนมีสิทธิขอแก้ไขเพิ่มเติมในร่างกฎหมาย หากกรรมาธิการส่วนมากเห็นด้วยก็จะแก้ไขไปตามนั้น0ถ้าหากคณะกรรมาธิการส่วนใหญ่ไม่เห็นด้วย และสามารถชี้แจงจนเป็นที่พอใจ กรรมาธิการผู้นั้นอาจไม่ติดใจในคำขอแก้ไข แต่ถ้าชี้แจงแล้วไม่เป็นที่พอใจกรรมาธิการผู้นั้นมีสิทธิที่จะขอสงวนคำขอแก้ไขของตนเพื่อให้สภาวินิจฉัยตัดสินก็ได้ การสงวนของกรรมาธิการดังกล่าวเรียกว่า “สงวนความเห็น” [12]

การสงวนคำแปรญัตติของสมาชิก และการสงวนความเห็นของกรรมาธิการเสียงข้างน้อยเป็นการยืนยันในถ้อยคำหรือข้อความที่มีการขอแก้ไขเพิ่มเติมในร่างกฎหมาย ซึ่งไม่อาจหาข้อสรุปได้ในการพิจารณาของชั้นกรรมาธิการ จึงเป็นการเปิดโอกาสให้มีการชี้แจงหลักการ เหตุผลในที่ประชุมของสภาเมื่อมีการพิจารณาเป็นรายมาตรา และมติของที่ประชุมสภาถือเป็นที่สิ้นสุด

สรุป

การแปรญัตติในร่างกฎหมาย คือ ขั้นตอนหนึ่งที่มีความสำคัญของกระบวนการพิจารณาร่างกฎหมายในขั้นของคณะกรรมาธิการ เป็นการเปิดโอกาสให้เกิดความหลากหลายทางความคิดและสะท้อนปัญหาได้อย่างชัดเจน เพื่อหาข้อสรุปของบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เหมาะสมแก่การบังคับใช้มากที่สุด โดยผ่านสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาผู้ทำหน้าที่แปรญัตติ แม้มติของที่ประชุมคณะกรรมาธิการหรือที่ประชุมสภาจะไม่เห็นด้วยกับผู้แปรญัตติ แต่ผลจากการชี้แจงในหลักการและเหตุผลในคำขอแก้ไขก็เป็นสิ่งที่บ่งบอกถึงเจตนาและความต้องการที่มีอยู่จริงบนความแตกต่างของบริบทในสังคม

อ้างอิง

  1. ราชบัณฑิตยสถาน, พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 กรุงเทพฯ : นานมีบุ๊คส์พับลิเคชั่นส์, 2546 หน้า 717
  2. ประสิทธิ ศรีสุชาติ. "การตั้งกรรมาธิการพิจารณาก่อนรับหลักการ" รัฐสภาสาร ปีที่ 22 ฉบับที่ 6 พฤษภาคม 2517 หน้า 25
  3. ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 50 9 ธันวาคม 2476 หน้า 731
  4. เดโช สวนานนท์. พจนานุกรมศัพท์การเมือง. กรุงเทพฯ : หน้าต่างสู่โลกกว้าง. 2545 หน้า 153
  5. สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2552 หน้า 52
  6. เรื่องเดียวกัน หน้า 15
  7. เรื่องเดียวกัน หน้า 41
  8. เรื่องเดียวกัน หน้า 40
  9. เรื่องเดียวกัน หน้า 41
  10. เรื่องเดียวกัน หน้า 19
  11. เรื่องเดียวกัน หน้า 41
  12. คณิน บุญสุวรรณ. ภาษาการเมืองในระบอบรัฐสภา. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์. 2533 หน้า 280-281

บรรณานุกรม

ราชบัณฑิตยสถาน, พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 กรุงเทพฯ : นานมีบุ๊คส์พับลิเคชั่นส์, 2546

ประสิทธิ์ ศรีสุชาต. "การตั้งกรรมาธิการพิจารณาก่อนรับหลักการ" รัฐสภาสาร ปีที่ 22 ฉบับที่ 6 พฤษภาคม 2517.

ข้อบังคับการประชุมและการปรึกษาของสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2476 ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 50 9 ธันวาคม 2476

เดโช สวนานนท์. พจนานุกรมศัพท์การเมือง. กรุงเทพฯ : หน้าต่างสู่โลกกว้าง, 2545

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2552

คณิน บุญสุวรรณ. ภาษาการเมืองในระบอบรัฐสภา. กรุงเทพฯ : โอเดียนสโตร์, 2533

ข้อบังคับการประชุมสภากรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2541. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 115 ตอนที่ 16 ง 24 กุมภาพันธ์ 2541

ข้อบังคับการประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 114 ตอนพิเศษ 113 ง 3 ธันวาคม 2540

ข้อบังคับการประชุมสภาท้องถิ่น พ.ศ. 2547. ราชกิจจานุเบกษา. เล่มที่ 121 ตอนพิเศษ 123 ง 1 พฤศจิกายน 2547

เครื่องมือส่วนตัว